商业银行资本监管制度改革
中国银监会课题组
（一）修补新资本协议漏洞，扩大资本覆盖风险范围
【编者按】金融危机是推动金融监管制度变革的重要动力。这场席卷全球的金融危机对现行金融监管制度的有效性提出了重大挑战。自危机爆发以来，国际社会携手合作共同构建金融监管框架。资本监管是审慎银行监管的核心，改革现行资本监管制度是强化金融监管的焦点之一。2009年9月，金融稳定理事会发表《改进金融监管报告》，提出了改革金融监管的一揽子方案，其中强化资本监管制度是重中之重。9月下旬，二十国集团领导人匹兹堡金融峰会要求巴塞尔委员会2010年底前完成资本监管制度的改革，并于2012年开始全面执行新的资本监管制度。根据国际上已经达成的共识，资本监管制度改革的范围之广、力度之大史无前例，将对银行体系发展产生深远的影响。为便于国内银行业及时、准确地把握银行资本监管国际规则的重大变化，本刊自本期起开设“商业银行资本监管制度改革”讲座，连续发表中国银监会课题组撰写的系列研究报告，从多个角度详细解读资本监管制度变革的背景、原理、内容和意义。
上个世纪90年代以来，欧美大型银行的监管套利愈演愈烈，导致1988年资本协议有效性明显下降，这在本轮危机中暴露无遗。这场金融危机同时暴露出刚刚开始实施的新资本协议存在一些薄弱环节。为提升资本监管的风险捕捉能力，吸取本轮金融危机的教训，巴塞尔委员会对新资本协议进行了调整，并于2009年7月发布了新资本协议的修订稿，二十国集团领导人匹兹堡峰会要求成员国自2011年开始实施修订后的新资本协议。
金融危机凸显了审慎资本监管的重要性
与历史上任何一次大危机相同，本次全球金融危机的成因也是多方面的，而试图寻找出唯一罪魁祸首的做法是错误的。从微观风险管理的角度分析，美国次贷危机的成因主要包括四个方面：一是随着资产证券化市场的超常发展，风险转移幻觉诱使金融机构放松授信标准，导致基础信贷资产的信用风险明显上升。二是随着商业银行组织结构日益复杂和复杂金融产品的涌现，欧美银行的董事会和高管层无法有效监督集团内不同机构以及各类表外实体的风险，导致并表风险管理能力严重弱化，并且已有的风险计量工具不能有效捕捉和识别创新业务潜在的风险。三是过度依赖外部评级机构进行投资决策，金融机构没有履行尽职调查的职责，并且评级机构缺乏对结构化产品的评级能力。四是“发起—分销”经营模式下信息不对称加剧、市场参与者激励扭曲进一步强化，为追求短期收益而置长期风险于不顾，风险和收益的期限结构严重不对称。
虽然审慎监管制度不可能彻底根除金融危机的痼疾，但可以通过事前的成本约束机制和事后的风险补偿机制，在一定程度上遏制金融机构过度承担风险的行为，降低危机发生的概率和危机的破坏程度。审慎资本监管制度的缺位既是本次危机形成的制度背景，也是危机放大和扩散的重要机制原因。由于1988年资本协议过于简单，商业银行监管套利的动机推动了次贷危机的孕育、演化、爆发乃至蔓延。一是由于1988年资本协议对资产证券化没有专门的资本要求，促使银行通过资产证券化手段将资产从表内转移到表外，规避资本约束。这是资产证券化市场快速发展的最重要原因之一。虽然20世纪90年代后期，一些监管当局尝试将资产证券化纳入了资本监管框架，但针对资产证券化的资本监管规则过于简单，没有反映资产证券化交易结构的复杂性、风险的隐蔽性，商业银行依然存在通过资产证券化实施资本套利的机会，一些银行通过设立表外机构参与资产证券化交易的唯一目的就是逃避资本监管。二是资本覆盖风险的范围过于狭窄。1988年资本协议只要求商业银行对信用风险和市场风险计提资本，对商业银行面临的其他风险，如操作风险、流动性风险、集中度风险等没有明确的资本要求，导致实际提取的资本不能有效覆盖风险，当实际损失超过资本时，商业银行被迫变卖资产或收缩信贷，扩大了危机的影响。三是资本监管与银行风险管理能力脱节，不能为银行改进风险管理提供必须的激励。商业银行抵御风险的能力可以分为两个层次：一是资本所体现的财务实力；二是风险管理能力，包括风险管理战略和风险偏好、风险管理组织体系、风险管理政策和流程、风险管理的工具和方法。财务实力和风险管理能力相互补充，缺一不可。1988年资本协议框架下，风险评估技术过于简单，监管资本要求与商业银行风险以及风险管理能力脱节，一定程度上扭曲了商业银行的激励机制，导致商业银行过度承担风险，这是部分银行持有大量次贷相关风险暴露的制度性原因之一。
与1988年资本协议相比，新资本协议“三大支柱”的设计更为全面和科学，来自于监管当局的资本要求与商业银行内部风险管理之间的关系更加密切，一是引入了先进风险区分和评估工具，推动商业银行提高识别和计量风险的能力，并提前采取必要措施缓释风险或建立充足的经济资源以应对可能存在的风险；二是对商业银行内部资本评估程序提出了明确的监管要求，将资本覆盖风险的范围扩大到银行所面临的所有实质性风险，风险成本显性化，促进商业银行审慎经营；三是对资产证券化及表外实体提出了资本要求，资本监管方法的改进为商业银行将风险暴露保留在资产负债表中与通过资产证券化将其转移到表外提供了中性的激励。在新资本协议框架下，资产证券化主要用于改善资产负债表的弹性，而不再是为了资本套利。
这场危机表明，经营模式的转变以及金融市场的发展，对商业银行风险管理能力提出了更高的要求。资本监管制度必须适应这种转变，作出调整，从结果向过程延伸、由被动反映风险向主动预警风险转变、由静态向动态扩展，才能确保有效性。新资本协议赋予了资本充足率更加丰富的风险管理内涵，为审视商业银行风险承担行为提供了更加宽泛的视角，督促商业银行稳健地、前瞻地识别和计量所面临的风险，事前建立起充足资本，有助于校正1988年资本协议导致的逆向激励，增强单个银行及银行体系应对外部冲击的能力。因此，虽然这场金融危机暴露出新资本协议存在一些薄弱环节，但其总体有效性仍得到国际监管组织和各国监管当局的广泛认可，吸取金融危机的教训修订新资本协议是构建更具前瞻性的审慎资本监管制度的现实选择。
金融危机暴露出新资本协议的薄弱环节
这场危机显现出金融市场中存在的一些新型风险和随着商业银行经营模式转换而来的新脆弱性，这些问题在新资本协议制定过程中尚没有反映出来，主要包括下面几个方面：
资产证券化风险暴露的系统性风险。虽然新资本协议建立了独立于普通信用风险暴露的资产证券化资产监管框架，但未充分反映资产证券化业务的潜在风险。一是基于资产证券化头寸进一步拆分、打包形成的“再证券化风险暴露”与原始基础资产的距离更远、风险特征更加模糊、传染性更强，系统性风险明显高于普通资产证券化头寸；二是外部评级不能准确反映资产证券化的风险，过度依赖外部评级使得金融机构遭受巨额损失，基于外部评级确定资产证券化风险暴露的资本要求过于乐观；三是商业银行对从事资产证券化业务的表外实体提供的短期流动性便利被迫长期化，放大了银行的风险。
基于风险价值（VaR）计提的资本不能覆盖交易业务风险。通常认为，交易账户中的金融工具具有充足的流动性，通过交易价格的变化市场可以自动出清。危机表明，市场流动性充足的假设在一些条件下是不成立的，危机期间交易账户中许多结构化信用产品的流动性严重萎缩，市场价值失灵，迫使银行长期持有这些风险暴露。因此，基于10天持有期、99%单尾置信区间的稳健性标准计算的VaR值无法充分反映金融市场处于压力条件下的市场风险，并忽略了交易账户不同头寸的流动性差异，无法计量较长时期内金融工具单日大幅损失和累积的价格变化。（全文请阅读《中国金融》印刷版2010年第1期）
（二）提高资本工具质量，增强银行损失吸收能力
资本充足率水平是评价商业银行稳健性最重要的指标，但资本结构却经常被忽略。相同的资本充足率水平下，不同的资本结构体现了不同的清偿能力、不同的公司治理安排、不同的财务成本以及不同的收益要求。近年来，随着资本工具的创新，结构化的混合债务资本工具在欧美银行总资本中的占比不断提高，但银行实际清偿能力并未相应提高。这场全球金融危机表明，资本质量和资本同等重要。为此，巴塞尔委员会对1988年资本协议确定的资本定义和构成进行了大刀阔斧的修改，以切实提高银行资本吸收损失的能力，增强银行体系的稳健性。
监管资本工具的功能和特征
银行资本工具的属性取决于银行资本的功能。通常意义的资本具有两大重要作用，一是所有权让渡，二是为企业发展提供资金。银行业务性质的特殊性决定了这两方面不能充分解释银行资本的重要性。英格兰银行认为，银行资本有四项重要功能：一是缓冲损失；二是对潜在的存款者证明股东用自有资金承担风险的意愿；三是提供无固定融资成本的资源；四是营业功能，作为对经营基础投入资金的合适形式。资本监管制度最新发展表明，银行资本的作用主要体现在缓冲意外损失、提升社会公众对银行体系的信心、为消费者（特别是存款人）提供适当的保护以及强化银行公司治理等四个方面。
从保护存款人利益和增强银行体系安全性的角度出发，银行资本的核心功能是吸收损失。可以从两个层面理解资本工具的吸收损失能力：一是银行清算条件下（in a gone concern or in liquidation）吸收损失。在这种情况下，资本工具的功能是为高级债权人和存款人提供保护，任何资本工具只要受偿顺序列在高级债权之后都可以视为合格的资本工具，无论是定期次级债务工具还是普通股。二是在持续经营条件下（in a going concern or continue to trade）吸收损失。在这种情况下，资本工具功能体现为随时用来弥补银行经营过程中（无论银行财务状况如何）发生的损失。随时可用于吸收损失的资本占比越高，银行收缩信贷压力就越小。从这个角度来看，普通股以及留存收益的质量要显著优于债务股本工具。
理论上讲，合格的监管资本工具应该同时具备三方面特性：一是次级性（subordination），即作为监管资本的金融工具的清偿顺序必须列在存款保险人之后，这类工具才能起到缓冲作用，在政府之前吸收损失。二是忍耐货币（patient money）。忍耐性是指当需要对外部冲击进行评估时，在没有相同的其他债权人或股东提供确定资金来源的情况下，这类金融工具不得赎回。只有满足了该特性，在其他债权人可能恐慌挤提的情况下，这类金融工具才能提供可靠的资金来源，从而降低银行挤提传染的可能性，使得监管当局和银行有更多的时间去评估外部冲击并作出恰当的反应。三是降低银行道德风险。降低道德风险指监管资本工具的投资者应有助于弱化银行过度承担风险的动机。一般而言，一种资本工具对上述三个特性的满足程度存在差异，如普通股虽然能充分满足第一、第二个特性，但普通股占比过高可能导致所谓的自由现金流问题，不利于控制银行高管层的道德风险；次级债券虽然有助于强化公司治理，但其吸收损失的能力较弱。实践中，监管当局和评级机构评估银行资本充足率和财务稳健性时，主要关注资本工具的以下特性：
永久性。期限与资本工具能否及时用于吸收损失相关。在其他条件相同的情况下，资本工具的期限越长，其资本性越强。1988年资本协议要求较高级别的资本工具应没有确定限期，以确保资本的随时可得性并吸收损失。如果允许银行回购股份，普通股的永久性就会丧失，因此监管当局均严格限制银行股份回购，一方面要求银行股份回购必须获得监管当局的事前审批；另一方面要确保股份回购后，银行资本仍能够充分覆盖银行风险。
损失吸收能力。主要从三个方面判断资本工具的损失吸收能力：一是经济衰退时期，资本工具是否有助于银行保存经济资源以偿付到期债务；二是资本工具是否具备相关机制以消除投资者对银行的索偿权；三是资本工具能否有助于避免银行资产负债表的资不抵债。资本工具能否在持续经营条件下吸收损失是判断监管资本质量的重要依据。
收益分配和支付金额及时间的灵活性。不同资本工具的收益形式（股息、利息）、支付方式（银行是否有权不支付收益）和时间分布（收益是否可以累积）存在差异，影响银行持续保存经济资源的能力。在这方面，商业银行的灵活性越强，资本工具损失吸收能力就越强，资本质量就越高。
监管资本结构的国际比较
监管资本的分类和结构源于1988年的巴塞尔资本协议。该协议将资本分为一级资本和二级资本。一级资本主要包括有选举权的普通股、公开储备、留存收益和高质量优先股等；二级资本包括重估储备、贷款损失一般准备、混合资本债务、长期次级债务工具等。1996年允许银行发行原始期限不低于2年的短期次级债券抵御市场风险（三级资本）。巴塞尔委员会认为，有选举权的普通股以及留存收益是最重要的一级资本。1998年10月巴塞尔委员会发布的 “悉尼协议”明确规定所有一级资本工具必须满足下列条件：银行发行并全额实缴；收益的非累积性；能够在持续经营的条件下吸收损失；受偿顺序后于存款人、一般债权人和银行次级债务；永久性；获得监管当局批准并满足相应条件后发行人5年后可回购资本工具；不能由发行人资产提供保证或担保，法律上或经济上提高债务级别的其他安排等。为确保一级资本的质量，“悉尼协议”还规定，一级资本中创新型资本工具（包括赎回机制的资本工具）的占比不得超过15%，且至少在10年后银行方可赎回。2000年6月，巴塞尔委员会内部达成的Kragga协议（未公开）进一步要求，可累积优先股与创新型资本工具合计不得超过核心资本的15%。
巴塞尔委员会资本定义工作组对16个国家和地区以及欧洲银行监管委员会的调查结果表明，虽然主要国家/地区的监管资本定义和构成与1988年资本协议的要求总体上一致，但随着监管当局认可的合格资本工具的种类增加，债务资本工具的占比上升，资本结构更加复杂，监管资本质量有所下降。
资本工具的分类更加细化。根据不同资本工具的损失吸收能力，大多数监管当局对一级资本和二级资本进行了细分。如欧盟将一级资本分为核心一级资本(主要包括普通股和留存收益)和附属一级资本(主要包括混合一级债务资本工具)，将二级资本分为核心二级资本和附属二级资本；澳大利亚将一级资本分为基础一级资本和剩余一级资本，剩余一级资本再细分为非创新型和创新型，二级资本分为高二级资本和低二级资本；印度也将二级资本分为高、低两大类。总体上看，一级资本强调持续经营条件下的损失吸收能力，而二级资本关注清算条件下的损失吸收能力；核心（基础）一级资本主要包括普通股、公开储备和留存收益；附属（剩余）一级资本主要包括非累积永久性优先股、非创新型资本工具（不包括赎回机制条款）和创新型资本工具（包括赎回机制条款）。高二级资本主要包括无固定期限可累积优先股和次级债务工具、次级性的可转债；低二级资本主要指长期次级债务工具。
债务资本工具的结构更加复杂。近年来，在低利率的市场环境下，为降低资本成本，欧美市场上混合债务资本工具发展非常迅速，结构日趋复杂。2006年底，欧盟银行体系的资本中核心一级资本占比为52.5%、混合一级资本工具占11.5%、核心二级资本占12.5%、附属二级资本占21.5%、三级资本占2%；混合一级资本总规模约600亿欧元，占核心资本总额的15%、净额的18%（其中非累积优先股占3%，非创新型混合资本工具和创新型混合资本工具各占7.5%）。2008年底美国前19家大型银行及银行持股公司一级资本为8367亿美元，其中普通股4125亿美元，占比不到50%，其他一级资本中混合资本工具占相当比重。欧美市场上混合资本工具的结构非常复杂，从发行方式来看，既有银行直接发行的，也有通过特殊目的机构（SPV）发行的；从种类来看，既有股权性质的优先股、强制可转债，又有永久性次级债券和非强制可转债；从收益支付方式和时间分布来看，既有不可累积的（银行可取消收益），又有可累积的（推迟收益实现）；从累积方式来看，既有现金累积，又有股票累积等。各国法律框架、税收待遇的不同是监管资本结构差异的主要驱动因素。
资本工具的质量、透明度和可比性降低。欧洲银行监管委员会的调查结果显示，认可为一级资本的混合资本工具中95%没有固定期限，符合永久性的标准，但大多数发行人都保留赎回权利（5～10年以后）；就损失吸收能力而言，混合资本工具都具有深度的次级性，但与股权处于相同受偿顺序的仅占5%，受偿顺序仅列在股权之前的占74%，受偿顺序列在其他混合资本工具之前的占21%；本金能够被冲销的占61%，绝大多数混合资本工具不具备转换为股权的特征，只有1%可以被转换为普通股，18%能够被转换为非累积永久性优先股；93%的混合资本工具是非累积性的，银行可以自主取消其收益；就促进银行公司治理而言，88%的混合资本工具不具有投票权。因此，绝大多数混合资本工具有助于银行在困难时期保存经济资源，但不能无条件地在持续经营条件下用于吸收损失，虽然与核心一级资本具有相似的特征，但却没有相同的质量。由于各国混合资本工具结构的不同以及信息披露要求的差异，市场参与者难以充分理解资本工具的特点，这些都加大了银行资本充足率水平的不可比性。
巴塞尔委员会关于提高资本质量的建议
本轮金融危机显示，过于复杂的资本结构存在以下三个方面的缺陷：一是损失吸收能力有限。虽然商业银行名义资本充足率很高，但相当一部分是债务资本工具，由于这些工具只能在特定条件下且一定程度上承担损失，相对于危机期间的巨额损失只是杯水车薪；在普通股（含留存收益，下同）不足以吸收损失的情况下，绝大多数损失最终转嫁给纳税人。二是债务资本工具计入监管资本的上限受制于普通股的规模，当普通股被用于冲销损失时，计入监管资本的债务资本工具数量成比例下降，导致资本充足率更大幅度下滑，抑制了银行体系信贷供给能力，放大了对实体经济的负面影响。三是由于法律框架、监管规定、会计和税收政策的差异，全球范围内监管资本工具的透明度和可比性下降，一定程度上不利于公平竞争……（全文请阅读《中国金融》印刷版2010年第2期）
（三）建设杠杆率监管标准，弥补资本充足率的不足
本轮危机之前几年的低利率环境、流动性过剩以及金融工具的创新导致欧美国家的家庭部门、企业部门以及金融部门的杠杆率明显上升，扩大了实体经济以及金融部门的脆弱性。金融部门的高杠杆在银行体系表现为大型银行的核心资本充足率和杠杆率出现了较大程度的背离。危机期间，银行体系的快速去杠杆化不仅大大削弱了其信贷中介功能，表现为信贷成本大幅度上升，贷款条件变得苛刻，而且导致其他金融机构、企业部门和家庭部门的进一步去杠杆化，显著放大了危机的负面影响。在此背景下，传统的杠杆率监管又重新回到了监管当局的视野。为此，二十国集团领导人、金融稳定理事会提出建立杠杆率监管标准，希望借助于杠杆率来控制银行体系资产负债表的过度扩张，防止金融危机再度发生及降低危机的破坏力。巴塞尔委员会2009年12月17日发布的《增强银行体系稳健性》（征求意见稿）就实施杠杆率监管提出了实质性建议。
杠杆率的优势、缺陷和监管实践
从杠杆率到资本充足率的演变。高杠杆是商业银行信贷中介功能在财务结构上的具体表现，也是商业银行脆弱性的根源所在。银行发展史表明，杠杆率监管历史更为久远，资本充足率本身就是由杠杆率演化发展而来的。银行业发展早期，资本承担着保护储蓄安全的重任，监管当局长期使用资本/存款（储蓄）来衡量资本充足性。20世纪30年代大危机以后，随着存款保险制度的建立，存款人挤兑对银行的威胁大大降低，监管当局意识到银行损失主要来自于资产方而不是负债方，开始用资本/总资产来代替资本/储蓄，对资本充足适当水平的讨论逐渐演变为对资产风险的“合理分析”，风险为本的资本比例（资本充足率）的雏形开始出现，这种状况一直延续到20世纪80年代。1988年资本协议标志着“风险加权的资本比例”取代“杠杆率”成为最重要的资本监管指标。新资本协议允许商业银行使用内部评级体系以及风险模型计量监管资本要求，复杂的模型方法取代了1988年资本协议的简单风险权重法，进一步扩大了资本充足率与杠杆率的计算方法和计算结果的差距。“简单杠杆率——风险加权资本比例——基于模型的资本比例”的演变过程表明：与杠杆率相比资本充足率的信息含量更加丰富，反映风险更为全面，有助于实现风险为本的监管目标，但这并不否认杠杆率的补充作用。
杠杆率的优点。从理论上分析，相对于基于模型方法的资本充足率，杠杆率作为监管工具拥有三方面的优势：一是杠杆率规定了银行股东应承担的最小损失，从而影响银行的风险承担行为，杠杆率越低，有限责任所导致的道德风险越小，从而承担风险的激励就越小。二是杠杆率计算依据是公开的财务报表，简单透明，与商业银行内部风险计量和评估程序无关，便于监管当局和市场参与者的检查和验证；基于模型方法资本监管的有效性依赖于银行数据基础、模型方法和内部风险管理程序，如果监管当局缺乏相应的核查能力和监管权威，可能导致监管套利和扭曲效应。三是杠杆率关注商业银行业务规模，有助于遏制商业银行资产规模的扩张，校正资本充足率与杠杆率较大幅度背离的现象。本轮危机期间，由于许多金融机构恐慌性抛售某类金融工具，压低了金融资产价格，导致一些所谓低风险资产的实际损失大幅度上升，远远超过计提的监管资本。这说明，商业银行风险计量模型所依赖的数据和参数未充分反映危机时期的市场波动度，导致所计提资本不能覆盖危机时期的损失。
杠杆率的缺陷。由于过于简单，杠杆率也有致命缺陷。一是通常情况下杠杆率仅涵盖资产负债表内项目，商业银行很容易通过将资产转移到表外（实际风险并未转移），实施监管套利；若将表外业务和衍生产品纳入杠杆率计算，杠杆率将变得复杂。二是杠杆率仅考虑银行风险状况中的一个因素（规模因素），忽视了导致损失的最重要原因——不同资产风险度的差异，从而对商业银行形成反向激励，由于高风险资产的资本成本小于低风险资产，为提高资本回报率银行用高风险资产替代低风险资产，导致资产替代效应。因此，单纯实施杠杆率约束不一定能降低银行风险。这是许多国家监管当局放弃杠杆率转而采用资本充足率的最主要原因。
杠杆率监管的实践。在1988年资本协议的推动下，资本充足率成为资本监管的国际标准，但美国、加拿大和比利时等仍然保留杠杆率约束，商业银行同时接受资本充足率和杠杆比例双重约束。美国“联邦存款保险公司促进法案”（FDICIA）按照资本充足率和杠杆比例将商业银行分为资本雄厚、资本充足、资本不足、资本严重不足和资本危机五类，资本雄厚银行的资本充足率不低于10%，且核心资本充足率和杠杆率不低于6%；资本充足银行的资本充足率不低于8%，且核心资本充足率和杠杆比例都不低于4%；杠杆率计算的分子采用核心资本净额，而分母仅包含表内总资产；如果银行有形股本（核心资本+永久性可累积优先股-所有无形资产）占总资产的比例低于2%，就被定义为资本危机银行。加拿大的银行必须通过资产资本乘数（asset to capital multiple, ACM）测试，通常情况下，资产不得超过资本的20倍（相当于杠杆率5%），若满足一定条件，该乘数可以扩大到23倍；资本包括核心资本和二级资本，资产不仅包括表内总资产，而且包括表外直接信用替代（保证、信用证、银行账户的信用衍生品、销售和回购协议）的名义金额等。比利时按照负债规模将银行分为五类，杠杆率要求随负债规模的增加而下降，分别为6%、4%、3%、2.5%和2%。因此，杠杆比例主要限制小银行，对大银行不能形成有效约束。本轮危机中美国银行体系遭受重创而加拿大银行体系却保持稳健的事实表明，杠杆率监管的有效性是一个有待讨论的问题；退一步说，即使杠杆率监管有助于增强银行体系稳定性，也不是无条件的，需要解决一些技术和政策层面的问题。
实施杠杆率监管需关注的问题
杠杆率计算的技术问题。理论上讲，计算银行集团的杠杆率要考虑三个层面的因素：一是考虑银行自身资产负债表的杠杆率；二是表外风险暴露的杠杆率，特别是金融衍生产品内嵌的杠杆率；三是各类附属机构以及表外实体的杠杆率。相对而言，资产负债表杠杆率的计算较为容易，难点在于采用何种资本定义、如何处理现金和现金类资产以及是否从总资产中扣除准备金等；关于表外头寸杠杆率计算并没有统一成熟的做法，是将所有表外项目都按照100%的转换系数纳入，还是剔除部分项目（如可无条件取消的授信承诺等）后计算杠杆率。至于金融衍生品以及表外实体的杠杆率计算则更为困难，可供选择的指标包括衍生合约的名义暴露、衍生合约的盯市价值、信用等值量等，由于不同指标值之间差异巨大，以及金融衍生品估值技术的复杂性以及不同银行所采用方法的不同，可能导致所计算的杠杆率完全不可比。如前文所述，美国和加拿大都实施资本充足率和杠杆率双重约束，但效果却存在显著差异，根本原因在于美国银行体系的过度创新导致所计算的资本充足率和杠杆率带有很强的欺骗性；虽然加拿大的杠杆率计算也没有充分考虑交易业务、衍生产品、资产证券化等风险，但由于加拿大的银行主要从事传统业务，资本充足率和杠杆率充分体现了银行内在风险。鲜明的对比说明，随着银行集团组织机构越来越复杂，广泛参与金融衍生品交易，表外业务的迅速扩张，如果希望杠杆率充分捕捉并反映银行复杂交易规模扩张带来的风险，并防止监管套利，仅使用公开信息是不够的，杠杆率的计算方法将变得复杂，透明度和可理解性将明显下降。
杠杆率的周期性波动问题。由于杠杆率没有经过任何风险调整，杠杆率水平及其波动度很大程度上取决于银行所采用的会计方法,由于银行广泛采用“公允价值”会计，杠杆率本身具有明显的周期性波动特征，不仅无助于缓释资本充足率的亲周期效应，反而可能进一步放大金融周期。本轮危机中金融机构杠杆率发生剧烈波动与所采用的“公允价值”会计方法也不无关系，危机初期随着次贷违约率上升，次级债券价格开始下跌，导致金融机构按照公允价值计量出现了大量未实现且未涉及现金流量的损失，虽然是“账面损失”，却扭曲了投资者的预期，导致“价格下跌—资产减计—恐慌性抛售—价格进一步下跌”的恶性循环。缺乏在非活跃市场合理运用公允价值的指引也加剧了市场的动荡，金融机构被迫变现资产形成的倾销价格，使得会计主体不得不按照该市场价格进行确认损失，加剧上述的恶性循环。因此，监管当局必须高度关注杠杆率和估值方法之间的相互作用。虽然国际会计准则理事会（IASB）和美国财务会计理事会(FASB)正在改革会计规则，并表示将增强两者之间的一致性，但迄今为止两大会计机构所提出改革建议对杠杆率计算的影响不容忽视：一是IASB建议缩小公允价值的运用范围，而FASB将继续执行基于“公允价值”的会计方法；二是两者在金融工具的确认和终止确认方面还存在显著差异，如回购交易的处理方法，导致基于资产负债表的杠杆率计算结果不可比。另外，日本银行的实证分析结果表明，杠杆率与核心资本充足率和资本充足率之间正相关，杠杆率本身具有亲周期性，因此无助于缓解资本充足率周期性波动。荷兰央行的分析结果表明，银行的资本资产比例与实体经济产出缺口之间没有显著的正相关关系，但基于收入的杠杆率（资本利润比）却与实体经济产出缺口之间存在显著的负相关关系，资本利润比而不是杠杆率可以用来缓解资本充足率的亲周期效应。
杠杆率监管的成本问题。杠杆率监管的有效性取决于监管当局设定的杠杆率监管标准的高低以及经济周期不同阶段杠杆率要求和资本充足率所代表的实际资本需求量之间的比较。若杠杆率监管标准太低将限制其有用性，不能对商业银行形成有效的约束；若杠杆率监管标准设定得太高，将大幅度提高对银行资本要求，可能导致较高的社会成本。比较理想的状况应该是：经济上行时期，资本充足率对应的资本要求可能下降，杠杆率对应于较高资本要求，对商业银行形成额外的约束；经济衰退时期，由于资本充足率对应的资本要求上升，对商业银行约束效应增强，无需杠杆率发挥作用，并且可以使用经济上行时期杠杆率约束建立的额外资本储备支持信贷增长。但如前文分析，杠杆率本身也具有亲周期性，虽然有助于遏制经济上行期信贷扩张，但在经济衰退时期可能形成对商业银行的双重约束。此外，建立全球统一的杠杆率监管标准可能导致不公平竞争。对于表外业务规模大、广泛参与衍生品交易的银行，实际杠杆率和风险较高，杠杆率约束带来的监管成本相对较低；而对于以传统业务为主的商业银行，表外业务规模较小，杠杆效应和风险较小，相同的杠杆率标准导致的成本相对较高。因此，确定合理的杠杆率监管标准对于全球监管当局提出了非常严峻的挑战。（全文请阅读《中国金融》印刷版2010年第3期）
（四）建立反周期资本监管框架，缓解亲经济周期效应
本轮金融危机充分暴露出银行体系的亲周期效应（procyclicality），亲周期效应是指银行体系与实体经济之间的动态相互作用（正反馈机制），这种相互强化的互动扩大了经济周期的波动和金融体系的不稳定性。虽然亲周期效应是银行体系重要的内在特征，但现行监管制度也一定程度上扩大了银行体系与实体经济之间的正反馈效应，推动银行在经济上行期过度承担风险，埋下了危机的种子。危机之后，二十国集团（G20）、金融稳定理事会(FSB)都主张解决银行体系的亲周期问题。虽然资本监管不是亲周期效应的根本驱动力，但在反周期监管整体安排中，资本监管却被寄予了厚望，主要原因包括三个方面：一是资本代表单个银行和银行体系的损失吸收能力，提高监管要求有助于增强银行体系应对严重危机的能力。二是资本监管对商业银行信贷扩张具有约束效应，而信贷迅猛增长是导致本轮危机的直接原因。三是流动性标准、会计规则等制定层面的因素对经济周期的影响也一定程度上通过资本渠道反映出来。根据G20和FSB的建议，巴塞尔委员会正在构建反周期资本监管框架，并已就原则性问题达成共识。
资本监管亲周期效应形成机制分析
一般而言，商业银行资本充足率水平的变化与经济周期更替是同向的，经济上行期支持信贷高速扩张，推动经济进一步膨胀；经济衰退期抑制了信贷扩张，对经济恢复产生负面影响，从而扩大了经济波动。从理论上讲，资本充足率计算方法的风险敏感性越高，最低资本要求在整个经济周期内的波动幅度就越大，亲周期效应就越强。但是，资本监管亲周期效应不仅取决于最低资本要求的波动性，而且取决于商业银行实际资本充足率的水平。实际资本充足率水平与最低资本要求之间的差额（即超额资本）的大小，决定了亲周期效应的程度。因此，应从最低资本要求与实际资本充足率水平两个角度考察超额资本周期性变动特征。
最低资本要求的周期性特征。1988年资本协议按照债务人身份简单地将资产分为五大类，分别给予不同的风险权重且在整个经济周期内保持不变，最低资本要求保持稳定。新资本协议大幅度提高了资本监管的风险敏感性，内部评级法框架下信贷资产的风险权重取决于债务人和债项的评级，经济衰退时期，债务人财务状况恶化，同时抵押品贬值，导致债务人和债项的评级下调，最低资本要求上升；经济繁荣时期，债务人现金流充足，偿债能力提高，同时抵押品价值上升，债项损失率也下降，评级上调，最低资本要求下降。市场风险内部模型法框架下，金融市场繁荣，市场流动性充裕，交易业务规模扩大，市场波动度下降，风险价值以及以此为基础的资本要求降低；反之，金融市场处于压力时期，流动性急剧萎缩，市场波动度明显放大，交易业务损失扩大，最低资本要求上升。
资本充足率水平的周期性特征。经济繁荣时期，银行信贷损失下降，盈利能力增强，并且容易获得外部资本的支持，资本充足率水平上升；与此相反，经济衰退时期，银行体系资产质量恶化，信贷损失增加，银行需动用资本冲销损失，同时金融市场疲软导致外部筹资困难或成本上升，资本充足率水平下降。但由于经济周期由繁荣向萧条过渡期间，信贷质量是逐步恶化的，只有当贷款损失准备不足以弥补贷款损失时，实际资本充足率才会下降。1988年资本协议框架下，由于资本监管的风险敏感度低，银行在信贷扩张前期识别和计量贷款损失的能力不强，贷款损失准备计提不足，经济衰退导致资产质量迅速恶化，损失大幅度上升，被迫使用资本冲销损失，使得资本充足率水平明显下降。与此相比，实施新资本协议，特别是内部评级法，促使商业银行提高风险管理水平，能够在经济周期前期评估资产组合风险和资本充足水平，尽早识别贷款损失、计提损失准备并核销不良贷款，从而有助于维护整个经济周期内实际资本充足率水平的稳定。
因此，资本监管的亲周期效应并不是实施新资本协议导致的，1988年资本协议框架下超额资本也会出现周期性波动，但不同资本监管制度下亲周期的形成机制有所差异，1988年资本协议框架下是“信贷质量变化”渠道（debt service channel），而新资本协议框架下是“评级迁徙”渠道（rating migration channel）。这场危机有力地证实了这一点。虽然美国并未实施新资本协议，但由于危机期间银行损失剧增，导致超额资本消耗殆尽，资本充足率下降到最低监管标准以下，制约了美国银行体系的信贷供给能力，阻碍了经济复苏的进程。因此，仅从最低资本要求波动的角度分析资本监管的亲周期效应是不充分的，解决资本监管亲周期问题必须同时关注两个方面：一是在风险全面覆盖、增强审慎性的基础上提高单个银行最低资本要求，降低其周期性波动；二是在信贷高速扩张时期要求商业银行计提超额资本，用于吸收经济下行期可能增加的信贷损失，增强银行体系应对经济周期转换的冲击，降低银行体系与实体经济之间的正反馈效应，从而有助于平滑宏观经济的周期性波动。
缓解资本监管亲经济周期效应的机制
缓解最低资本要求的周期性波动：降低内部评级法风险权重函数输入值的波动。内部评级法框架下，信用风险的资本要求取决于违约概率、违约损失率和违约风险暴露等风险参数，这些风险参数的周期性波动幅度取决于银行采取的模型方法和预测期限。采用时点评级法（point in time）估计的违约概率的波动性明显高于采用跨周期评级法（through the cycle）估计的违约概率。虽然内部评级法未明确规定使用跨周期评级法，但要求银行应将违约概率校准到长期违约经验（至少要有5年的历史数据）。经济周期转换直接导致债务人违约频率（default frequency）大幅度波动，而不是违约概率（probability of default），从违约频率过渡到违约概率要经过时间序列均值化的过程，因此经济周期内违约概率的波动幅度要明显低于实际违约率。对于违约损失率和违约风险暴露，内部评级法的规定更为保守，要求银行具备7年的历史数据，并采取经济衰退时期的保守估计值计算资本要求。但国外监管当局的验证结果以及金融危机都表明，许多西方大银行信用风险参数计量没有达到内部评级法的要求，特别是在“经济衰退时期的违约损失率”估计方面。英国监管当局明确要求银行估计信用风险参数时采用跨周期评级，不能采用时点评级模型。
降低市场风险VaR的周期性波动。本轮金融危机表明，按照基于10天持有期、99%单尾置信区间的稳健性标准计算的VaR值用于计算市场风险资本要求存在重大缺陷，一是不能充分反映金融市场处于压力条件下交易业务损失；二是忽略了交易账户不同交易工具的流动性差异，无法计量较长时期内金融工具单日较大损失和累积价格变化；三是对金融市场的变化过度敏感，导致资本要求的过度波动。因此，2009年7月份巴塞尔委员会发布的《市场风险资本计提修改建议》、《交易账户新增风险资本计提指引》，大幅度提高了基于VaR的市场风险资本要求。修改后的资本要求包括三部分：一是正常计算的VaR（normal VaR）；二是使用经过前期显著压力时期历史数据校准后的数据计算得到的压力状态下VaR（stressed VaR）；三是采用与内部评级法相当的稳健性标准（1年持有期、99.9％置信区间）计算的新增风险资本要求（IRC）。巴塞尔委员会交易账户工作组对10个国家43家大型银行的定量测算结果表明，考虑压力状态下VaR和IRC后，市场风险的资本要求将增加237%，商业银行总资本要求将上升11.5%。
建立反周期超额资本：基于规则的反周期超额资本机制。监管当局可以根据事前设定的规则，基于对经济景气的判断，设计反周期资本要求乘数，经济扩张时期乘数大于1，提高资本要求；经济衰退时期乘数小于1，降低资本要求。可供选择的指标包括宏观经济指标、贷款增长率、景气指数、股票价格、信用利差、杠杆率及流动性缺口等。虽然设计该规则在理论上具有可行性，但在技术操作上非常困难。一是所选择的技术指标能否准确反映经济周期性特征，是否能够准确预测到经济周期的拐点。历史证明，经济周期是难以预测的，经济周期的拐点更是难以捉摸，这也是宏观政策当局面临的最大困境之一，再加上政策时滞方面的原因，反周期的政策设计可能不仅无法抑制周期，反而扩大了周期性波动。二是相当一部分国际化大银行都是跨国经营，海外业务占比很高，各国经济周期可能处于不同阶段，而负责银行集团并表资本监管的母国监管当局不可能设计出反映银行资产组合特点的跨国经济周期预测指标。
相机抉择的反周期超额资本机制。监管当局根据对经济周期的判断，基于宏观审慎的视角，调整经济周期不同阶段商业银行的资本要求，经济上行期提高资本要求，经济下行期降低资本要求。内部评级法规定商业银行须按照99.9%的置信度计算信用风险最低资本要求，但在经济衰退时期可将置信度下调到99.5%，提高银行风险容忍度，适当降低资本要求，保持信贷供给的平稳。这种方法的优势是允许宏观经济分析存在细微的差别，政策调整的时滞短，并且可以纳入单个银行风险特征；缺陷是增加了监管当局和商业银行之间讨价还价的空间，并可能导致监管宽容，虽然短期内有助于缓释亲周期效应，但长期内可能扩大银行体系的脆弱性从而增加实体经济的周期性波动。因此，相机抉择机制的实施效果很大程度上取决于监管当局判断的质量和独立性。
巴塞尔委员会关于反周期资本监管框架的建议：FSB认为，反周期监管政策设计应遵循限制经济收缩阶段金融危机的成本和控制经济扩张阶段风险累积两个原则。据此，2009年12月17日巴塞尔委员会发布的《增强银行体系稳健性》（征求意见稿）确立了反周期资本监管的整体框架，包括相互联系的四个模块……
（五）建立额外资本要求 降低大型银行的道德风险
国际金融危机在很大程度上是一场大型金融机构的危机。若干大型机构过度承担风险，危及到整个金融体系的稳定并将实体经济拖入衰退边缘。政府不得不倾注大量纳税人资金救助这些机构，公众对这些机构的行为感到失望和愤怒。如果不能有效应对大型金融机构的道德风险，危机之后此问题可能更加严重，加剧金融体系的动荡。鉴于此，“大而不倒”的金融机构的监管问题被提上改革的核心日程。根据二十国集团（G20）领导人匹兹堡峰会建议，金融稳定理事会（FSB）提出了“降低大型复杂金融机构的道德风险”的工作方案，计划于2010年10月提出整体解决方案，提交给G20领导人第四次峰会讨论。
大型银行经营失败的道德风险
由于依赖高杠杆率经营的特性，银行体系长期以来一直面临着道德风险的难题。近几十年金融体系的快速发展变化使这一问题变得格外突出。首先，信息技术发展、金融自由化和全球化等因素极大地扩大了大型金融机构的规模，以寻求规模经济和范围经济，增加了金融系统的集中度。从1995年到2008年，世界最大的50家金融机构规模增长了3倍以上，资产达到将近70万亿美元。而本次危机中暴露出的1.1万亿美元损失中，有1/3集中在五家银行。在若干国家，救助大型机构甚至超过了政府能力，例如瑞士、荷兰等国的大型银行，其债务相当于或者甚至高于年度GDP，这些机构变成“太大而无法救”。其次，银行业务模式的发展变化导致大量内嵌式的杠杆率，加剧了系统的脆弱性。近几十年来，银行经历了从信用文化到资本文化的转变，收入来源从提供贷款转变为资产证券化，融资渠道从吸收存款发展到主要依赖资本市场和工具。更为重要的是，虽然大型银行的整体风险水平提高了，但是现行资本监管制度对证券化活动和表外业务较为宽松的要求没有充分反映这些风险，资本要求下降进一步增加了银行的风险。最后，表外业务、金融衍生品以及金融混业经营的发展日益缩小了银行与非银行金融机构之间的区别，金融机构变得异常复杂、系统相互关联性极大增加。不只是银行间市场，而且银行与非银行金融服务公司，例如担保、信用违约互换以及对冲基金等都存在高度关联。一旦一家机构倒闭，将造成严重的外溢效应。
在这样高度集中和复杂的体系下，一旦系统出现外部冲击——无论是信心危机、实体经济危机，还是流动性危机——某家大型金融机构受到威胁，都可能对整个体系造成严重的负外部性，引发系统危机。冲击至少可以通过以下三个渠道蔓延：一是资产负债表渠道，支付结算链条受到传染。大型银行由于是金融网络枢纽和众多金融机构的交易对手，其受损或者造成大量金融机构的直接损失，或者通过担保、保险等方式造成其他机构的间接损失，引发银行挤兑和流动性紧缩，动摇市场信心。二是借贷渠道。大型银行一旦陷入困境，将难以继续提供借贷。此时如果其他银行不能及时替代该银行，继续为实体经济提供信贷，实体经济将因信贷收缩而出现下滑，市场违约行为增多并形成对银行的第二轮冲击。三是市场价格渠道。当一家机构被迫按一定比例的折扣出售资产，资产价格将呈现螺旋式下降，更多机构被迫以压力下的价格出售资产。外生冲击可能通过改变银行行为而内生化，加剧市场价格下跌，引发去杠杆化，使危机不断蔓延。事实上，金融系统的复杂性和关联性使危机的实际传导机制远比上述描述更加复杂，信息不确定放大了危机的严重性。
鉴于这些机构对金融稳定和实体经济的重要性，即使政府承诺不会施以援手，但一旦这些机构真的陷入危机，政府也不得不出手救助。本次金融危机就是最好的例证。危机期间，各国政府和中央银行对金融系统提供了规模空前的注资、资产回购、贷款和担保。雷曼兄弟的倒闭从另一个角度说明了政府不救助的严重后果。在雷曼宣布破产保护随后的几周内，全球股市价值缩水上万亿美元、信贷利差戏剧性扩大、流动性蒸发、资本市场陷于瘫痪、对雷曼有风险暴露的货币市场基金遭受巨额损失，随之而起的是机构寻找高质量金融产品避难，迫使短期政府债券利率收益率降到零。全球金融系统几乎陷于崩溃。
政府救助的隐性担保鼓励“大而不倒”的机构更倾向于过度承担风险。在扭曲的激励机制下，风险收益归高管层所有，损失则由公众承担。由于相信其不会倒闭，存款人和债权人倾向于将资金投向“大而不倒”的机构，市场倾向对这些具有隐性保险的机构给予更高的评级，降低了这些机构的融资成本，获得相对于其他机构的不正当竞争优势，削弱市场纪律，并降低宏观层面资源配置效率。这样，大型机构不是因为具有竞争力，而是由于其具有的特殊地位而获得高收益。这样一个正反馈循环系统日益削弱金融系统的稳定性。由于政府公信力在本次危机中已明显受损，如果不能有效解决道德风险问题，危机后的金融系统将面临更加严重的风险。
鉴于此，加强大型机构的监管、解决大型机构道德风险问题被提上了金融监管改革的核心日程。从理论上讲，最简单的解决方法就是限制金融机构规模、组织结构和活动，使其不至于威胁到整个系统稳定。但是这种方法的危险是可能将金融系统带回到传统时代，否定现代金融体系在提高效率方面的成果。退一步说，传统金融体系也同样存在孕育系统性危机的种子，因此，改革采取的是在现有金融体系框架内、不牺牲效率的前提下降低大型机构的道德风险。
在这样高度集中和复杂的体系下，一旦系统出现外部冲击——无论是信心危机、实体经济危机，还是流动性危机——某家大型金融机构受到威胁，都可能对整个体系造成严重的负外部性，引发系统危机。冲击至少可以通过以下三个渠道蔓延：一是资产负债表渠道，支付结算链条受到传染。大型银行由于是金融网络枢纽和众多金融机构的交易对手，其受损或者造成大量金融机构的直接损失，或者通过担保、保险等方式造成其他机构的间接损失，引发银行挤兑和流动性紧缩，动摇市场信心。二是借贷渠道。大型银行一旦陷入困境，将难以继续提供借贷。此时如果其他银行不能及时替代该银行，继续为实体经济提供信贷，实体经济将因信贷收缩而出现下滑，市场违约行为增多并形成对银行的第二轮冲击。三是市场价格渠道。当一家机构被迫按一定比例的折扣出售资产，资产价格将呈现螺旋式下降，更多机构被迫以压力下的价格出售资产。外生冲击可能通过改变银行行为而内生化，加剧市场价格下跌，引发去杠杆化，使危机不断蔓延。事实上，金融系统的复杂性和关联性使危机的实际传导机制远比上述描述更加复杂，信息不确定放大了危机的严重性。
鉴于这些机构对金融稳定和实体经济的重要性，即使政府承诺不会施以援手，但一旦这些机构真的陷入危机，政府也不得不出手救助。本次金融危机就是最好的例证。危机期间，各国政府和中央银行对金融系统提供了规模空前的注资、资产回购、贷款和担保。雷曼兄弟的倒闭从另一个角度说明了政府不救助的严重后果。在雷曼宣布破产保护随后的几周内，全球股市价值缩水上万亿美元、信贷利差戏剧性扩大、流动性蒸发、资本市场陷于瘫痪、对雷曼有风险暴露的货币市场基金遭受巨额损失，随之而起的是机构寻找高质量金融产品避难，迫使短期政府债券利率收益率降到零。全球金融系统几乎陷于崩溃。
政府救助的隐性担保鼓励“大而不倒”的机构更倾向于过度承担风险。在扭曲的激励机制下，风险收益归高管层所有，损失则由公众承担。由于相信其不会倒闭，存款人和债权人倾向于将资金投向“大而不倒”的机构，市场倾向对这些具有隐性保险的机构给予更高的评级，降低了这些机构的融资成本，获得相对于其他机构的不正当竞争优势，削弱市场纪律，并降低宏观层面资源配置效率。这样，大型机构不是因为具有竞争力，而是由于其具有的特殊地位而获得高收益。这样一个正反馈循环系统日益削弱金融系统的稳定性。由于政府公信力在本次危机中已明显受损，如果不能有效解决道德风险问题，危机后的金融系统将面临更加严重的风险。
鉴于此，加强大型机构的监管、解决大型机构道德风险问题被提上了金融监管改革的核心日程。从理论上讲，最简单的解决方法就是限制金融机构规模、组织结构和活动，使其不至于威胁到整个系统稳定。但是这种方法的危险是可能将金融系统带回到传统时代，否定现代金融体系在提高效率方面的成果。退一步说，传统金融体系也同样存在孕育系统性危机的种子，因此，改革采取的是在现有金融体系框架内、不牺牲效率的前提下降低大型机构的道德风险。
关于大型银行额外资本要求的争论
经济学中应对外部性的主要公共政策工具是对外部性行为征税和外部性内部化。资本是监管当局对银行征收的税收，可以起到提高风险活动成本、增强损失吸收能力、内部化社会成本的作用，因此提高资本要求是降低大型银行道德风险的重要措施之一。具体而言，出于以下原因有必要提高大型银行的资本要求：第一，危机前对大型银行的资本要求普遍过低。由于通常认为大型银行风险管理能力更强，因此对其资本要求相对小银行而言普遍过低。对截至2007年底的464家机构的调查显示，银行规模与资本充足率之间存在负相关关系，机构越大，资本充足率越低。但实际上大型银行结构复杂、关联度高，危机前对其风险的评估往往是不准确的，加之新协议框架下对部分风险本身就存在低估，因此，危机后各方普遍认为应当提高大型银行资本要求。
第二，促进公平竞争。大型银行具有隐性担保，可以以较低成本吸收资金，造成不公平竞争，危害了金融体系效率。提高大型银行的资本要求有助于促进金融体系公平竞争、提高金融体系效率。
第三，提高高风险活动的成本。相比小银行，大银行更倾向于从事高风险业务和活动，例如资产证券化和自营交易等，但是造成的系统性损失却要由社会承担，因此，有必要提高高风险行为成本。
第四，有助于提高银行吸收损失的能力，降低倒闭的可能性。一旦机构需要救助，提高大型银行资本要求还有助于降低救助银行的公共成本，使损失内部化。
虽然对具有系统性影响的银行建立额外资本要求在原则上较为容易达成共识，但具体到操作层面则存在大量难题。解决“大而不倒”的问题必然要求在这些细节上有所突破。
广义上讲，额外资本要求包括与系统重要性程度相对应的资本要求，和机构倒闭可能需要的应急资本要求。大致存在以下五种不同意见：
第一种意见认为，应当提高具有系统性影响的银行的资本要求，目的是降低银行倒闭的外部性。既可以对所有银行适用统一的、规则型的第一支柱要求，也可以建立与全面风险评估相挂钩的第二支柱要求。可以考虑，一是统一提高系统性影响银行的最低资本要求。二是对系统性影响的银行建立更高的目标资本要求，而目标要求则可以通过某种方式与亲周期性挂起钩来，也就是提高反周期超额资本要求。三是对系统性影响的银行，监管当局根据其对系统重要性的全面评估建立额外的第二支柱资本要求。在该方法下，银行的资本要求将各不相同。四是建立资本与规模和关联性挂钩的连续函数，越具有系统性影响的银行资本要求越高。
第二种意见认为，应当改变系统性影响的银行的资本构成，通过提高资本质量要求，增强损失吸收能力。可以考虑两种方法：一是对具有系统重要性的银行的资本构成提出更高要求，例如只能是具有持续经营条件下吸收损失能力的资本。由于具有系统性影响的银行基本上不可能倒闭，因此清算条件下的资本无法吸收银行损失。二是具有系统性影响的银行也可以持有其他具有在持续经营条件下吸收损失能力的资本工具，即应急资本（contingent capital）。在一定条件下，例如突破一定资本要求限度或者政府介入干预时，应急资本应被触发自动转成普通股。不过，当前在应急资本本身是应当用于吸收损失还是提高稳健经营能力等问题上也还存在大量争议。
第三种意见认为，应当直接提高使银行变得更具系统性影响的风险暴露的资本要求。不同于先测算银行的系统性影响，然后相应提高其最低资本要求的第一种方法，此种方法认为可以直接提高那些使银行变得更具系统性影响的经营活动或者风险暴露的资本要求。这将提高所有从事此类活动的银行的风险加权资产。
组长：王兆星
副组长：韩明智
执笔人：王胜邦
（责任编辑胡同捷）