教育并轨：城乡制度并轨的“第二篇章”

　　                                    党双忍

　　在农村“人民公社”时期，农村教育主要由人民公社和生产大队负担。改革开放之后的20多年，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的体制，农村义务教育的管理和资金由乡镇（即过去的“人民公社”）筹集。但是，城市的义务教育却是由城市政府承担的，教育经费列入财政预算。也就是说，城乡义务教育阶段，实行城乡分割分治的“二元”结构。

　　由于义务教育实行城乡“二元”分治，农村义务教育历史欠账较多，面临突出问题：（1）农村中小学生上学困难和辍学等问题严重，电影《一个都不能少》就是生动写照；（2）乡镇财力“捉襟见肘”，农村教育“乱集资、乱摊派、乱收费”现象严重，“人民教育人民办”，“再穷不能穷孩子”。农民背上巨额财务包袱，农村教师工资没有保障，教育质量存在严重问题。这是2000年前后，农民“闹心”的大事。

　　从2000年开始，我国实施农村税费制度改革，乡镇财政被“釜底抽薪”。与此同时，国家开始探索破除城乡“二元”义务教育结构，建立城乡制度接轨的新型农村义务教育体制机制。建立新型农村义务教育体制机制，包括（1）建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，不断提高农村义务教育经费保障水平。（2）建立高效率的农村义务教育体系。深化教育人事制度改革，切实加强农村教师队伍建设；合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡义务教育差距；合理调整农村中小学布局，改善办学条件，提高农村义务教育质量。

　　“十年树木，百年树人”。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出，建立地方政府负责，分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制。2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》要求，积极落实“以县为主”的农村义务教育管理体制。在农村相继取消农村教育费附加、农村教育集资等由农民承担的农村义务教育筹资项目之后，农村义务教育经费来源规范为：（1）财政拨款，（2）教育收费(即“学杂费”)。

　　在新型农村义务教育管理体制机制中，县级政府承担的职能：（1）统筹规划农村义务教育的发展，逐步调整农村中小学布局，保证义务教育阶段适龄儿童按时入学；（2）建立规范、稳定的经费投入保障机制，统筹安排上级转移支付资金和自有财力，确保中小学校的教职工工资、正常运转经费和危房改造所需资金；（3）核定中小学校的教职工编制，负责农村中小学校长、教职工管理，负责配备学校领导班子，对教职工进行选拔、任用、调配、培训和管理；（4）组织推进农村中小学教育教学改革和发展，全面实施素质教育，统筹普通教育、职业教育和成人教育，推进农科教结合。

　　2006年全国范围取消农业税，把农村税费改革推向新阶段。为切实减轻农民负担，真正建立起新型农村义务教育体制机制，2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》进一步规定：（1）全部免除农村义务教育阶段学生“学杂费”，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；（2）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；（3）建立农村义务教育阶段中学校舍维修改造长效机制；（4）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。2007年的中央一号文件对建立新型农村义务教育体制机制进一步提出要求“继续改善农村办学条件，促进城乡义务教育均衡发展”。至此，结束了义务教育阶段收费的历史。

　　2008年中央一号文件明确提出，加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。中央和省级财政要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。具体说来，（1）完善财政税收体制改革和加强法制建设，调整国家在初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先政策；（2）加大对农村地区和贫困地区的收入转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育；（3）将政府义务教育经费投入占义务教育总经费的比重由现在的60%提高到90%以上。结合农村税费改革，设立一定比例税收专门用于教育；（4）深化教育改革，提高农村义务教育的办学质量和效益。通过建立教师聘用制度和教学质量监督机制，改革农村义务教育的用人制度和教师工资制度。采取有效措施鼓励教师向艰苦地区流动，解决贫困地区优质教师数量不足等问题。目前，正在推进城乡教育资源均等化。

　　至此，建立新型农村义务教育体制机制的任务基本完成，从此也基本实现了城乡义务教育阶段的制度并轨。如果说，取消农业税，实现城乡税制并轨，是新世纪我国推进城乡制度并轨得“第一篇章”，那么，城乡义务教育并轨，无疑就是新世纪城乡制度并轨的“第二篇章”。