资料来源：根据中国证券监督管理委员会编：《中国证券期货统计年鉴》（2002），百家出版社，2002年，第132页的数据整理而得。

　　从上图-2我们可以清楚地看到，尽管流通A股的比重呈缓慢上升之势，但国家股与发起法人股的比重呈反向变动态势。并且以1997年为界，1997年以前，国家股比重呈下降之势，而发起法人股则呈上升趋势，但1997年之后，国家股比重重新上升，而发起法人股则趋于下降，表明上市公司的股权正在向国家股集中。显然，这种集中主要是发生在公司首次发行过程中，这同通常所说的通过二级市场逐步实现股权集中并不完全是一回事。而且出现这种集中态势与前面指出的1997年政府公司上市政策的改变直接相关。
　　La Porta等人对世界各国公司股权结构的一般性研究表明，选择集中所有权模式的国家通常是法律制度较不完善的国家。他们对此的解释和结论是法律制度越不完善，法律实施的程度越不普及，对投资者的保护就越差。因此，所有权会产生一种集中的动力或激励以实施自我提供保护（La Porta, at al,2000)（La Porta等人所指的公司股权集中，我的理解是主要指通过二级市场实现的集中，但这并不妨碍对其进行广义的理解。）。通过上述对我国上市公司总体股权结构形成和变化的研究，从更广的范围上证明了La Porta等人的观点的正确性。同时，还可进一步得出这样的一般性结论，在由政府发动的从计划经济向市场经济转轨的国家，采取集中的国家股权模式与政府的政策偏好直接相关。也许这类国家法律完善的本身还包含强化国家股权地位的政府意愿。从资本市场对国有企业产权变革影响的角度看，1997年之后的这种股权结构变化，表明政府强化了对其在公司中的权益维护，乃至于对某些产业的利益控制。同时也说明，企图利用资本市场逐步稀释国有股权的良好初衷未能实现。

　　（三）国有股权的权益管理、交易管理与国有控股上市公司的制度效率

　　首先，让我们看一看国有股权益的管理。《股份有限公司国有股权管理暂行办法》规定："国家股权应由国家授权投资的机构持有，在国家授权投资的机构未明确前，也可由国有资产管理部门持有或由国有资产管理部门代政府委托其他机构或部门持有。……国有法人股应由作为投资主体的国有法人单位持有并行使股权"。即国有股权有三类持有方式：直接持有、委托持有和授权持有。但是，在实际运作中，国有股权的管理事实上是十分混乱的。第一，没有形成一套对国有股权的代理人，即所谓的"国家授权的投资机构"的完整管理体制。1994年3月，原国家国有资产管理局颁发的《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》指出："经同级人民政府批准，国家股权可以委托有权代表国家投资的部门和机构及政府授权的其他单位持有，包括对原国有企业行使产权管理职能的监管部门、政府直接设立和指定的投资公司、控股公司、国有资产经营公司等"。一方面，这些机构在不断改观的过程中并不能保证持续存在，再则，政府选择的这些部门或机构有很大的随意性。因此，难以建立起对这些委托持有国家股权的机构的管理体制。第二，肢解了国有股权的委托人。随着机构改革，许多政府职能部门纷纷被撤消，甚至把专门行使国有产权管理职能的国有资产管理局也予撤消，尽管国有股权直接由具有政府职能的国有资产管理局管理，具有重蹈政企不分覆辙等若干弊端。1998年机构改革之后，对国有产权包括国家股权的管理采取了所谓的"五龙治水"模式，这不仅使对国家股持有人管理更具有计划经济的特征（马建堂，2000），更重要的是使国家股的委托人本身重新陷于离散和混乱状态（剧锦文，2002）。第三，由于国有法人股的投资主体多为国有企业，国有企业作为一个比较明确和独立的利益主体，对其因投资形成的权益的关注和保护程度显然要高于政府充当投资主体对其投资权益的关切度。而且，与政府相比，企业更容易实施对其投资及权益的保护性操作。因此，从这个意义上说，国有法人股的产权关系相对优于国家股的产权关系。但我们从表5的数据看到，以国有法人股为主的发起法人股（谢伏瞻，2001）的比重呈下降态势，因而使国有法人股本身所具有的相对优越性又被抑制了。
　　其次，国有股权的交易管理。由于国有股权管理体制一直处于混乱状态，制定的相关法律和规章又缺乏可操作性。因此，政府总是企图通过更为苛刻的要求来防止国有股权在交易中的流失，这结果使国家股（包括国有法人股）的实际交易程序十分繁琐，交易条件更为恶化，造成过分高昂的交易成本。尽管声称国有股权可以转让，但事实上交易很难甚至某些交易最终无法进行。不妨让我们看一下现行国有股权转让、交易的法定程序。1994年颁发的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》第29条指出："国有股权可以依法转让。国家股权转让应符合以下规定：1.转让国家股权应以调整投资结构为主要目的。2.转让国家股权须遵从国家有关转让国家股的规定，由国家股持股单位提出申请，说明转让目的、转让收入的投向、转让数额、转让对象、转让方式和条件、转让定价、转让时间以及其他具体安排。3.转让国家股权的申请报国家国有资产管理局和省级人民政府国有资产管理部门审批；向境外转让国有股权的（包括配股权转让）报国家国有资产管理局审批；国家股转让数额较大，涉及绝对控股权及相对控股权变动的，须经国家国有资产管理局会同国家体改委及有关部门审批。4.非国有资产管理部门持股的股东单位转让国家股权后，须向国有资产管理部门报告转让收入金额、转让收入的使用计划及实施结果。"现在，国家股转让的最终审批权由财政部控制。对于国有法人股的转让，原国家国有资产管理局于1992年10月印发的《《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》的几点说明》中指出，国有法人股有偿转让给非国有经济成份，由投资入股的法人单位决定。但当该股份制试点企业属于国家必须控股且一旦国有法人股会影响国有股在该企业的控股地位时，则必须报经国有资产管理部门审批直至报请政府批准。
　　"国有股减持"作为国有股权大规模交易的一个尝试，于1999年9月党的十五届四中全会上正式提出，并在此后的2000～2002年间企图逐步全面推开。2001年10月22日，证监会不得不宣布，中国证监会报请国务院批准，在国有股减持具体操作办法出台之前，暂停《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》第五条的实行，国有股减持计划叫了暂停。2002年6月24日，国务院再次决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并决定不再出台新的具体实施办法，国有股减持政策正式宣告流产。国有股的全面流通于是成为中国资本市场上最大的一个遗留问题。
　　表面上看，国有股减持的失败在于投资者预期其对股票市场的过大冲击，但根本原因却在于国有股产权关系不清晰、产权制度不健全。名义上看，似乎国有股权的产权归属是明确的，但由于施行这种产权的交易成本（包括由于国有股权的终极所有者的"不完全股东"（剧锦文，2002）性质带来的超额交易费用、国有股代理人的代理成本和庞大的国有股规模的交易管理成本等等）过分高昂，事实上的国有股权难以得到合理和有效维护，这种名义上的产权与事实上的产权的差异，必然会使一部分国有产权难以得不到有效保护，由此形成的产权关系也会演化成复杂和混乱不清的状态。一般地讲，产权不清的结果会使经济资源被置于"公共领域"（Yoram Barzel，1997），因而就有被别人廉价征用（expropriation）的可能（La Porta, at al,2000)，也许保全这些处于"公地"的资源产权的最好办法就是对其交易的禁止或限制。国有股减持的失败，一方面反映了政府对国有股权益的无奈维护（也许在具体操作中有有意侵吞中小投资者利益之嫌），也反映了广大中小投资者对自身利益的维护。我们也由此可以初步得出这样的结论：法律特别是关于产权关系的法律越不健全和越不具体，法律的实施程度越不广泛，正常的产权交易就越难以进行，我国国有股的交易正是如此。国有股权难于交易，不仅使国有股权无法获得因股价变动带来的正常利得，也使通过资本市场实现国有资产合理流动与再配置的目的难以实现。总之，国有控股上市公司在僵化和混乱的国有股权管理制度的制约下，呈现出制度的低效率。

　　（四）国有控股上市公司经营者的选用

　　企业经营者选用制度是企业产权制度的重要方面。早在计划经济时期，我们就形成了由党和主管部门选用企业领导干部的政治经济制度。这一制度在国有企业改制为上市公司过程中，仍然发挥了重要的作用。1994年8月，中共中央组织部发出通知，要求切实加强以公有制成份为主的股份制企业中党的工作，指出必须加强党对股份制企业的领导。明确指出，企业党组织的负责人可与董事会、监事会负责人或经理、副经理适当交叉任职。条件具备的，党委书记和董事长，或者党委书记和总经理可由一人担任。1995年9月，中央组织部、国家经贸委、人事部联合发出《关于加强国有企业领导班子建设的意见》，提出要重点抓好国务院确定的100家现代企业制度试点企业领导班子的建设。要选好这些企业的厂长、党委书记。1997年1月，中共中央发出《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，指出：党对国有企业的政治领导是一个重大原则问题，任何时候都不能动摇。党对国有企业的政治领导集中体现在坚持党管干部的原则，按照管理权限，依法选派、推荐国有资产产权代表和企业经营管理负责人，并对他们实施教育、培养、考核、监督。1998年7月，中共中央大型企业工委正式成立，大型企业工委的主要职责中其中的一条就是，负责管理国务院监管的大型国有企业和国家控股企业中党的领导职务，把企业党的领导班子建设与行政领导班子建设结合起来，统筹考虑，全面加强企业领导班子建设。在这一基本制度之下，目前我国国有控股上市公司经营者的选用权依然掌握在党或政府的组织与人事部门的手中，沿用原来管理国有企业的方式管理上市公司，使我国的上市公司带有浓厚计划经济体制下国有企业的痕迹（陈耀先，2001）。对于那些整体改制上市的国有企业来说，原企业的厂长或党的领导人在改制后纷纷成为新公司的董事长或总经理。根据上海证券交易所于1999年底对257家上市公司的调查，79.1％的有效样本公司总经理是从企业内产生的，绝大部分有效样本的副总经理也是从企业内提拔上来的。由此他们得出的结论是，上市公司的高层管理人员（包括总经理和副总经理）基本上来源于被改造的原企业，特别是国有企业（上海证券交易所，2000）。对于那些国有大型企业（集团）将一部分资产拿出来上市者，由于母企业作为政府特别"关照"的国有企业，其主要经营人是由党或政府选用的，而母企业往往又是上市公司的最大股东，因此，他们获得了决定其所属上市公司主要经营人（董事长、总经理）的能力和权力。事实上，一些上市公司与其母公司之间是"一套班子，两块牌子"（陈耀先，2001）。这样，党或政府事实上实现了间接对这类上市公司经营人的选用和控制。上海证券交易所1999年底的调查还显示，在250个有效样本中，有56.8％的公司的新董事由大股东提名；在246个有效样本中，有79.3％的公司的新董事人选最终由股东大会决定。由此他们的结论认为，我国上市公司存在较严重的大股东"超强控制"现象，大股东可直接决定董事人选或通过控制董事会和股东大会来决定董事会（上海证券交易所，2000）。如果这些公司是国有控股的上市公司的话，显然，企业主要经营人的选用上就同以前的纯国有企业相比并未有多大的改进。事实上，截止2001年4月底，全国上市公司中第一大股东持股份额占公司总股本超过50％的有890家，占全部公司总数的79.2％，大股东中国家股东和法人股东占压倒多数，相当一部分法人股东也是国家控股的。

　　三、结论

　　在政府的扶持下，部分国有企业通过改制并挂牌上市，实现了与资本市场的对接，初步打破了原来单一的产权结构，开始按照商法规则运营。但是，由于政府的市场准入政策偏好、国有股权管理、交易体制的缺陷及其非效率性，国有企业利用资本市场实现其产权关系更市场化的蜕变，受到了种种制约。因此，国有企业能否充分利用资本市场完成其制度再造，关键在于政府能否主动实施新的管理市场的游戏规则，和按照更为灵活、可操作的经济原则安排国有股权管理与交易的体制