转型时期的中国全国人大制度：

四大问题及其思考

陈云

（转载自复旦大学国际关系与公共事务学院点子期刊《击水谈》杂志）

网页地址：http://www.sirpa.fudan.edu.cn/s/56/t/134/20/b1/info8369.htm

众所周知，中国全国人大代表的数量是将近三千人[注一]，属于全世界最大规模的“国会”。同时在实践中，中国的全国人大制度和西方国家的议会运营模式之间存在很大差异。那么，这种差异是如何产生的？这种差距今后是否会缩小？本文将在中国渐进改革的背景下讨论现行制度下的四大具体问题及其改革思路。

1．代表应该“兼职化”还是“专职化”？

毫无疑问，全国人大代表是一国的“立法者”。在一个现代国家的所有职业中，“立法者”的角色乃重中之重，因为任何一个现代国家都是以“法治”为特征的——只有法治，才能减少治理成本。

在西方议会制度发达的国家中，国会议员都是专职的，不但专职，而且可以获得不菲的报酬。以日本为例1994 年12 月资料），国会议员的工资属于公务员类别中的最高级别即每月133 万日元；除了工资，每年还可以获得相当于5.5 个月工资的奖金733 万日元。此外，还可以获得高额的通讯交通费每月100 万日元、立法补助费每月65 万日元、往返选区和首都之间的免费机票（每月往返四次）、可以免费搭乘公车，必要时候有专车接送等；另外，国家出资为每位国会议员配备3 名专职秘书，辅助议员开展立法事务。当然，因为是专职议员，每位国会议员在首都可以入住免费的“国会议员宿舍”，每位议员在国会议事堂附近都有专门的议员办公室（他们也可以使用办公楼和国会内设的各种会议室）。而国会图书馆是该国资料最完备的图书馆（全国所有的出版物按规定都必须赠送国会图书馆收藏）。花费如此之巨，无他，就是因为立法工作重要，而且牵涉面广、难度大。没有这些投入，立法工作无法顺利展开。设想，一个大公司都会为重要职位开出诱人的条件，更何况一国的立法工作。议员们的收入和他们的付出是匹配的。反过来，如果付出和回报不匹配的话，最优秀的人才不会前来竞争议员这一岗位。

反观中国全国人大，虽有代表三千，但是每位代表每年只参加10 来天的会议，纯属兼职和业余。每年的“两会”召开，看起来更像是一个盛大的节日。女代表特别是少数民族代表们盛装出席，大家相互之间合影留念…会场内外的“喜庆气氛”压倒了国家立法机构应有的严肃。由于是兼职，一位全国人大代表一年可以获得三千人民币的补贴，但是没有秘书、没有必要的立法辅助团队，当然也没有时间，所以很多全国人大代表每年到了开会时期，往往苦于提不出议案，或者即使提出，质量也不高，甚至很“雷人”，招致全国舆论哗然。显示了这几年来，代表所提议案数量下降的趋势。

代表兼职化还带来以下问题：（1）代表权的虚化问题。由于代表兼职，本来属于全国人大全会的职权越来越多地被授予给了“全国人大常委会”，后者的人数在150 人前后徘徊（其中，第一、第二届全国人大代常委会委员数是79 人，第三届是115 人，第四届是167人，第五届是196 人，第六届至九届是155 人。第十届的名额增加到175 人，十一届略降为161 人）。全国人大常务会必须对全国人民代表大会负责，并接受它的监督。但是由于代表兼职，常委会的实际权力呈现不断膨胀趋势。这样，就会不可避免地产生代表权的虚化问题，即人民实际选出的代表履行职权的空间被大大压缩。（2）人民大会堂（国会）设施的商业化运作模式举世无双。由于全国人大一年只开10 天会议，一百多人的常委会也用不了这么大的设施，为了维持运转和盈利，人民大会堂一直以来承接很多商业活动，出借场地。于是，我们看到电影首映式、民间协会成立仪式等等在人民大会堂“隆重”召开。甚至人民大会堂还成了一些油盐酱醋以及酒类的商标。另外，人们还可以走进人民大会堂宴会厅品尝国宴……在社会、政治、经济立法事务日益繁忙的今天，代表的专职化是必然趋势。为此，考虑到立法效率性和各种立法成本（包括代表的工资报酬），需要把全国人大代表的总人数降下来。我们相信，只要全国人大代表的选举直接、普遍、公正，总人数的减少并不会带来代表性不足的问题。

2．代表应该由直接选举产生还是间接选举产生？

中国的人大代表选举办法是：县及县以下人大代表实施直接选举，县以上由下级人大选举产生。由此，层层上推，全国人大代表所代表的“选区”变得非常模糊（充其量只知道是哪个省的代表。而人大分组讨论议题时，也往往是以各省·直辖市·自治区代表团（以及解放军代表团）为单位的）。事实上，中国的人大代表没有选区意识，他们都是被反复协商推选产生的，而并不是在哪个具体选区由选民直接投票产生的，所以，人大代表们自己并不明确到底该对谁负责。于是，我们看到很多赤裸裸地维护本行业既得利益的“雷人发言”（房地产商、医院经营者等）也就不足为怪了。因为，这些所谓的全国人大代表的权力并不是看得见的“人民”赋予的，他们并不是真正的人大代表。也就是说，层层间接选举必然使得全国人大代表和人民之间彻底隔膜，从而丧失“代表”的意识和责任。从源头上说，由于没有选民与代表之间通过投票进行的权力“委托-代理”环节，出现人大代表对人民不负责任的言行，实际上没有什么可以奇怪的。

从这个意义上来说，目前选举法正在修改的“城乡1 名代表后面的人口数相同条款”并不重要。真正重要的是人人手里握有可以直接选举的1 票，用它来选出自己信任的代表，并且被选出的代表的政治责任也是可以还原的（代表始终能受到选民的有效监督）。事实上，能代表农民利益的人的身份并不一定非得是农民，“农民”身份的代表（特别是目前的全国人大代表中，所谓的“农民代表”事实上不过是在农村地区工作的各级干部，并不是普通农民）也并不一定会代表农民利益。

在议会制度发达的国家，我们看到，国会议员都有自己看得见的选区，他们带着从选区收集的民意，在国会展开博弈。事实上，选区的利益和全国的利益并不直接对立，而是你中有我，我中有你的关系。没有各个选区的民意，就不可能归纳总结出全国的民意，当然，这中间需要一个公开透明的利益博弈过程。这就涉及到了下一个问题：代表投票应该秘密还是公开？

3．代表表决方式应该秘密还是公开？

中国人大代表的表决方式包括鼓掌、举手表决和电子投票方式等。这里面出现了一个有趣的、被误解的现象，即人们普遍认为：议员们的“无记名投票”代表了民主。确实，新中国建国后，推行无记名投票方式的时代往往是政治比较平和的时期。比如，1953 年全国人大明确规定选举和市级以上官员的任免必须以无记名投票的方式表决，到了1958 年情况急转直下，鼓掌成了人大表决时的主要方式。1966 年文化大革命开始，更是连选举和任免时的无记名投票表决也被取消了，“文革”及随后“两个凡是”时期，所有的表决方式都被阵阵掌声代替。1979 年以后，举手、无记名投票以及电子表决器等表决方式才逐步推广。

但是，代表在重大问题上的无记名投票必然产生一个问题：选民们如何才能知道他们选出的代表在重大问题上是否真的代表了选民的利益？即无法解决代表的政治责任还原问题。历史上，在最早建立近代议会制度的英国，为了解决议员们“责任和恐惧”的矛盾，1688年“光荣革命”以后，议会在和国王的斗争中最终获得了“议员免责权”。即议员们在国会中的投票公开化，同时，确保议员在议会中的发言和表决不受追究。另外，不经议会同意，议员也不能被随意逮捕（除非现行犯）。而在以前，曾有不少议员因为在议会的言论被国王治罪。

在今天的中国，有人提出全国人大代表在表决时应该一律使用“电子表决器”（而不是公开的方式），受到热烈响应。今年，更有人提出要在电子投票仪上“加上一个盖子”，以防止周围人偷看到。这一做法看起来似乎合理、民主，但是违背了“代表对选民的政治责任应当可以还原”这一代议制民主的基本原则。

判断人大制度的修改是否属于进步，归根到底要看是否有利于保障“人民的权力”，而不是保障脱离开了人民利益的“代表的权力”。正如“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”所言，不受监督的人民代表也会迅速异化，从而丧失人民代表的基本属性。

4．人大代表的身份和“官员”或者“军人”的身份之间

可以兼容还是互不兼容？

目前，中国全国人大中的各类官员（包括中央部委的现任官员和各级地方现任官员）占了半数以上（另外，人大常委会更是许多前政府官员的接收站），以至于代表接受采访时，打出的介绍文字是“全国人大代表”，但其发言内容却是“我们有什么政策，今后要如何如何”等等，纯粹一副官员的口气，让人几欲产生幻觉。另外，不可忘记，三千全国人大代表中还有一个非常特殊的“解放军代表团”，这更是全世界罕见的“军人公然干政”现象。全国人大代表中的官员代表占据半数以上，一方面产生“权力的马太效应”，即已经有权力的（官员）还要再赋予他们权力，没有权力的（人民）连他仅有的表达机会也要被侵占（联想到上访现象的日趋严重，这种官员挤占人民代表名额的现象实在是恶之花）；另一方面，人大对政府的监督形同虚设，特别是在立法环节，半数官员代表已经掌握了立法控制权，使得任何可能不利于他们的法案都无法通过。例如，2005 年公务员法制定的时候，本来认为一定会被写进去的“官员财产申报制度”，在最后表决的法律草案中被删去；去年“阳光法案”被热议，温家宝总理在和会前和网民的对话中也许诺会尽快出台中国的“官员财产申报制度”，但是直至今天，也没有看到有立法的迹象。尽管各地有一些试验（如新疆阿尔泰地区），但是官员代表们在接受采访时的口气非常一致：还要研究研究…可见阻力之大。

众所周知，现代国家宪政体制的要点无非两条：（1）保障人民的权利；（2）对政府的权力进行分权制衡。中国人大代表中的“半数官员代表现象”必然导致权力监督的失效，加深腐败的风险（这早已是事实）。

与“官员代表占据全国人大半数”现象并列，全国人大中的“解放军代表团”更是中国特色。第十一届全国人大解放军代表名额为267 名，占代表总名额的9%左右，在全国人大各代表团中规模历来最为庞大。

对待军队，现代西方国家普遍采取“文职控制”（Civilian Control）原则，绝对不允许“军人干政”。但是在今天的中国，军人却堂而皇之地登堂入室，进入立法机构，参与政事。有何必要？有何风险？

按照“政党分赃制”的理论，为政权建立出过力的团体和个人都会得到相应的酬劳，人民解放军是新中国建立的功劳者，因此，在全国人大这样的“最高权力机构”中占据一席之地似乎也不足为怪。当前，中国军队具有双重属性，国家军委和中共中央军委两套班子掌管着军队指挥权——当然，从根本上来说，中共中央军委更具实权。也就是说，到目前为止，中国的军队还没有实现真正的国家化。这也是党国体制下的必然结果。

那么，军人参政（进入人大等）有何风险？军队是特殊的利益集团，它们在一个国家中的地位常常在战时得到巨大提升，军人的思维定势是武力决定一切。因此，军队方面的人士往往倾向于宣扬扩大军事力的重要性。从1990 年代出版的“中国可以说不”到2009 年出版的“中国不高兴”，以及近年来军中鹰派人物的抬头，种种迹象表明，随着中国国民经济规模的扩大，军队势力也在加紧争取资源，本能地渲染“军事决定论”，为中国的“和平崛起”制造了一抹阴影。

人民的军队应该是人民做主，而不是军队反过来替人民作主，决定国家发展的方向。尤其在中国迈向“现代国家”的关键时期，我们需要警惕军队势力对政治的深度介入。从这个意义上说，人大不需要军人代表，“解放军代表团”应该而且必须退出全国人大，同时，应该加快军队国家化的进程。

以上我们讨论了现行全国人大制度中的四个重要问题及其改革思路。中国的体制转型归根到底是制度的转型。像人大这样的核心政治制度的调整也许不可能一蹴而就，但是反过来，正因为它是核心政治制度，所以在中国迈向现代国家的过程中无法绕道而行。第一步，让我们凝聚更多的共识。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

【注一】1954 年产生的第一届全国人大至2008 年产生的第十一届全国人大的代表名额总数依次为：第一届1226名、二届1226 名、三届3040 名、四届2885 名、五届2885 名、六届3497 名、七届2978 名、八届2977 名、九届2980 名、十届2985 名，十一届2987 名。

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