编者按：

　　2009年，注定是中国区域经济发展史永远铭记的一年。

　　国家性的区域战略规划连番出台，对于所有区域经济的关注者而言，这种感觉也许只有一个词概括最为恰当，那就是“应接不暇”。 14大区域战略规划（详见P54“2009年出台的国家区域战略规划”）遍布中国各个经济版块，可谓“遍地开花”。

　　在欣喜之余，也不禁让我们反思，国家此举目的何在？“规划”毕竟只是规划，“规划”与“落实”的差距何在？二者如何顺利接轨，最终实现我国区域经济的协调发展，城乡差异得以缩小等等？

　　在这岁末年初，我杂志诚邀多位专家学者齐聚“2009国家区域战略规划论坛”，盘点2009年14大战略规划，对其实施的背景和原因进行分析，指出规划实施的难点并对此建言献策，以期给政府相关部门和人员以启迪，为中国区域经济发展，人民幸福尽绵薄之力。

　　论坛分上、下两篇，上篇主要听取专家们对众多规划出台的看法，以及发表个人对中国区域经济协调发展的一家之言。下篇主要邀请专家就具体规划发表各自看法，建言献策。下篇将在下期刊登。

　　2009规划缘何多产

　　2009年国家为什么会如此密集地出台众多“国”字号区域战略规划，我想不论是业内人士还是业外人士，每个人都有自己的答案，很多人也或多或少从媒体上获取了一些相关信息，但是我觉得还是非常有必要听听经常关注中国区域经济发展的专家对此是如何看的，就算是对我们认识的补充或是一次温习。

　　积极应对金融危机的冲击。十几个区域发展战略规划的出台首先是出于应对金融危机的需要，力求通过对全国有代表性和有典型意义的一些区域发展战略思路的革新和战略目标、战略重点、战略方式的调整，配合国家应对金融危机的财政政策、货币政策和投资措施，有效扩大内需，遏制经济下滑趋势，在较短时期内促进经济增速回升，是中央应对金融危机的“一揽子计划”的主要组成部分。

　　对不合理的经济结构进行战略性调整。2009年出台一系列区域发展战略规划是中央对全国经济结构进行战略性调整的重要措施之一。此前，中央曾连续出台了对新疆、青海、宁夏、广西（北部湾）等省区发展的特殊政策和战略规划，以及十大产业振兴规划等，都是针对产业结构低度化、资源型或高碳产业比重过大、许多产业产能过剩、新兴战略产业过于薄弱，消费对经济增长贡献不足、收入分配结构不合理，地区间发展差距过大等结构问题，促进经济结构的转变。经济结构不合理是长期发展过程所积累的矛盾，并且与传统体制、工业化水平、区域发展能力等问题交织在一起，久调而不能到位。但在2009年，借助金融危机的冲击，通过出台重要的区域战略规划和其他措施，加大结构调整的力度，可以说是将坏事变成好事的一种策略，能够收到事半功倍的效果。其中如将传统的过分依赖资源和投资的结构调整为低碳型和消费主导型结构，促进消费增长、提高全社会消费水平，以及加快沿海地区向内地转移劳动密集型产业、重点发展现代服务业和先进制造业、实现产业结构较快升级等，显然是正当其时的。而且，这些规划也为今后陆续制定和实行更加严厉而具体的结构调整措施发挥着战略性的指导、引导作用，使各地区、各行业主动贯彻落实国家调整经济结构的各项政策措施，目标明确地控制产能过剩行业的新开项目，积极发展新能源、智能网络、生物技术、新材料、先进制造业等新兴战略产业，创造性地改变高碳经济时代形成的产业结构和产业链条。

　　改变粗放的经济发展方式，尽快实现传统经济转型。过去30年的高速增长，其 “高速”中一直是有“水分”的，这种“水分”就是增长方式的粗放型、高成本，表现为经济增长过分依赖投资和出口，过分依赖廉价的自然资源、土地、劳动力等要素投入，并且在社会事业发展、生态环境保护和自主创新能力的培育、建设等方面欠账越来越多，使高速增长效果的很大一部分被低效益、低质量和多方面“欠账”的负面效果所抵消。虽然近十多年来一直强调要转变这种粗放型的增长方式、发展方式，但收效不大。金融危机的爆发对转变粗放型发展方式形成了一种强制性的推动力，中央正是顺应这种推动力的作用，通过制定、实施区域发展战略规划，以及配套采取的其他措施，因势利导地指导、引导各类区域主动实现经济转型，由粗放型转变为集约型，由高碳型转变为低碳型。

　　探索并逐步完善低碳经济时代的发展战略模式。金融危机加速了低碳经济时代的到来，而低碳经济时代的到来对世界各国、国内各类地区以致全国总体的发展战略模式提出了严峻的挑战。低碳经济意味着一种新的产业革命的发生和新的经济形态的到来，酝酿着从生产力到生产关系，从生产、流通到分配、消费等社会经济各个领域的重大变革。高碳经济时代行之有效的战略模式，在低碳经济时代普遍地不适用了。因此，不论是从应对金融危机的短期需要来看，还是从后危机阶段开始的低碳经济时代的长期发展来看，尤其是后者，各类地区以致全国总体的发展战略模式都需要实现重大的创新甚至根本性的转变。包括国家整体在内的区域战略模式的创新与科学技术领域的自主创新、体制改革领域的制度创新、政治领域的政策创新和思想领域的理论创新等，构成新时期经济社会的全面创新，其中战略模式创新是实现经济社会全面创新、获得低碳经济时代发展主动权的关键环节。哪个地区、哪个国家的战略模式创新水平高，获得成功早，它在低碳经济时代就有更大、更多的发展主动权。2009年出台的诸多区域规划，将区域战略升级为国家战略，既是这些区域进行战略转变和战略创新的重大举措，同时也是国家总体战略模式创新和转变的问路之石和重要基础条件。这些区域战略规划立足各地区的区情条件，重点支持各类区域的优势产业形成和发展，引导重要产业在区域之间合理地聚集和扩散。有的规划是引导、促进沿海发达地区依靠优越条件，重点发展现代服务业和先进制造业，加快经济转型、结构升级和继续发展，有的规划则是促进中西部地区形成新的优势和新的产业聚集区，注重发展生态经济、循环经济，还有的规划是促进边疆和少数民族地区发挥特殊优势，成为新的增长极。这些规划的共同特征之一，就是突出战略创新，形成低碳经济时代的差别化、特色化、优势化区域战略模式。这些规划的实施，将进一步推动各地区特色优势产业的发展和战略优势的形成，深化地区之间的分工，提高地区经济的专业化程度，发展地区间贸易、增强地区之间的协作与合作，改变长期存在的地区之间产业结构趋同、发展战略雷同的弊端，为全国各类区域的协调发展奠定基础。可以预见，今后国家在继续制定和实施类似的区域发展战略规划的基础上，将形成创新性和综合优越性更强的国家总体战略，指导、引导全国经济社会在未来时期获得更加成功的发展。

　　继续深化体制机制改革的需要。新时期的成功发展、新的战略的实施必须有新的、更加健全的体制和机制做保障。2009年出台的诸多战略规划，都不同程度地包含着推进改革、建立健全新体制、提高市场化水平的内容。事实上，在此之前的2005年到2008年，中央先后出台过以推动区域综合配套改革为宗旨的一系列规划和指导意见，如国务院批准上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市为全国综合配套改革试验区，批准重庆市和成都市为统筹城乡综合配套改革试验区，以及武汉城市圈和长株潭城市群“两型”社会建设综合配套改革试验区等，旨在以综合配套改革的目标和措施促进上海、天津、深圳等沿海城市从行政、金融、科技、涉外经济等方面探索和形成新的体制、机制，培育新的发展优势，为全国的改革、发展带好头；促进武汉和长株潭在城市群发展方面探索改革和发展的新经验，重庆、成都在城乡一体化方面探索改革和发展的新经验。2009年密集出台的战略规划，是此前出台的改革方案和改革意见的继续，同时在拆除条块分割和地方保护的藩篱、促进全国统一大市场形成、进一步推动收入分配体制、社会保障体制、财税和金融体制、投资体制、科技教育体制改革，提高改革的配套水平和改革与发展之间的协调水平等方面前进了一大步，体现了改革为发展铺路、发展呼应改革、改革与发展相辅相成的一以贯之的政策精神。

　　区域规划是指一个地区或国家，以谋求经济、社会、人口、资源、环境的协调发展以及地区发展为宗旨对经济、社会发展和生态建设、环境保护等方面所作的总体部署。2009年国家批复的区域经济规划数量几乎是过去4年的总和，出台速度前所未有。

　　陈柳钦：国家频推区域发展规划至少有以下两个背景。

　　一是，国家对区域发展越来越重视。在具体内容上，从过去注重产业发展计划，转向重视宏观的空间规划，从过去的只重产业均衡向同时重视产业均衡和空间均衡转移，并强调要优化区域空间布局。

　　二是，是中央与地方联动的结果。区域发展规划制定的背后有中央的统筹考虑,更多的是地方利益的驱动。过去，地方向中央主要是要项目和资金，现在有的地方政府开始向中央要规划，编制这些规划的动力主要来自地方政府。各地争相进入国家规划，说明地方政府希望在改革开放中获得更大的自主权和支配权。《辽宁沿海经济带发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《海峡西岸经济区建设纲要》以及《重庆市统筹城乡综合配套改革实验方案》等就是以地方积极推动为主要动力的规划。除了这一类由地方主推的区域规划外，另一类则是中央统筹考虑下制定的区域发展战略。《关中－天水经济区发展规划》便是《国家西部大开发“十一五”规划》中确定的西部大开发三大重点经济区之一。

　　至于众多规划出台的原因，我认为主要有以下两点。

　　拉动内需。国家扩大内需的政策需要在区域层面实现。2008年下半年金融危机突袭我国，“外向型”经济的沿海地区遭到了近30年来最大的打击，外需一直拖我国经济增长的“后腿”。而以区域规划为基础推动一部分区域快速发展,是弥补市场缺陷和实现内需扩大的重要途径之一。因此，我国将扩大内需提高到前所未有的高度，希望通过发展中西部地区和欠发达地区来拉动庞大的国内消费市场。如果把金融危机前的发展称为“外循环”，那么这一次的发展是向“双循环”(对内对外)转变。我国将以往的外向型增长结构转变为“外需、内需共同发展”。

　　缩小地域间差别。非均衡的发展模式已经走到尽头，新的发展方式正在跃跃欲试。党的十七大报告强调推动区域协调发展，缩小区域发展差距。有别于前30年东部地区以点状或线状开发为特色的非均衡发展模式，即将开始的新30年，将会以一种新的、动态均衡的网格状方式走出一条各地争雄、百花齐放的发展道路。这是一条新型发展道路，将从地域空间入手，从根本上解放各地的生产要素，缓解各种结构性矛盾，缓和城乡差距、地区差距及收入差距。这些规划的密集性出台,体现了国家顺应市场发展规律推动区域协调发展的思路,体现了国家在解决过密与过疏、老工业区与新发展区之间关系的政策性倾向,也体现了从区域角度寻求发展新突破的国家意志。

　　“国”字头规划于2009年如雨后春笋般兴起。我认为，主要有四项功能。

　　一是超越城市层面的既有桎梏。关注重点从城市到城市群、城市圈、大都市区，城市经济转向区域经济，区域经济进而上升为国家战略，国家战略、国家贡献成为规划的新意义。

　　二是以“有为”弥补市场的缺陷。新世纪以来，世界并不太平，美国金融危机、迪拜房产泡沫，欧洲骚乱频发，多少说明市场经济的天然短板，政府适度的“有为”绝对是市场“无为”原则的强力补充。“国”字头规划的出台，是政府对市场调节的范畴，“国家”是对区域巨大信心和正面认同的传递，这对于处于后金融危机时期的中国，无疑至关重要。同时，“国家”也是一种责任、一种义务、一种担当，意指中央政府及全国人民寄以厚望，是动力，也是压力。

　　三是彰显了中央政府对遏制区域差异的决心。邓小平的“让一部分人先富起来，先富的帮后富的”的时代已经过去，中国目前的国力与世界影响力，为落后地区的崛起、为区域均衡发展提供强大后盾。中国已经到了发达地区反哺欠发达地区的时候了。正所谓独木不成林，千树万树才是林。

　　四是以国家名义发布基本覆盖全国的区域规划，振奋人心。随着中国综合发展能力的提升，作为金砖四国的老大，又是南方（发展中国家）地区（国家、城市）的领头羊，此举的结果是，中国的集体认同在世界体系中的地位将进一步增强，全球城市区域将成为中国下一阶段发展的重要目标。

　　未来，全球城市区域，看中国！

　　2009年国务院更前所未见的极速批复十多个区域规划，遍布全国各个经济版块，凸显中央政府已经做好布局，为2011年3月的十二五规划中的区域经济作出部署，同时也反映乐中国正加快从经济大国，迈进经济强国和消费大国。

　　未来中国的区域经济格局主要集中在10大城市群，并以城市群拉动8大经济圈发展，以培育新的经济增长点。发展城市群和区域战略发展是一个国家成为强国的必经阶段，它在国家的发展过程中扮演重要角色，虽然中国的10大城市群仅占全国土地面积约11%，但10大城市群所创造的经济规模却超过全国GDP的2/3，显示了10大城市群在中国经济有举足轻重的地位，而且对中国经济的长远发展有深远意义。

　　另外，经过金融危机一役，中央明白要保证中国经济平稳较快发展，中国必须根本性改变经济结构，改变过度依赖外需的经济发展模式。

　　看到国家一口气出台了这么多区域战略规划，让人心里充满一种振奋和自豪感。一方面，觉得我国新一代领导人和中央政府在驾驶国家这艘巨轮方面的掌舵能力已经越来越充满自信和从容，另一方面，感觉我国已经真正到了一个全面崛起的新时期。

　　小范围试点向全局性“深化发展”的大转型。首先，从这些规划的陆续出台，可以看出国家发展战略正在从改革开放初期的小范围试点开始向全局性“深化发展”的大转型。从目前来看，我国三十年的区域发展战略可以分为三个阶段，即改革开放初期以经济特区为龙头的东南沿海地区试验性开发战略，到二十一世纪初陆续推出的中部崛起、东北老工业基地振兴等粗线条型、大范围的区域均衡发展战略，再到2008年出台的具体区域战略规划，表明我国区域发展战略已经是“全面开花”，由点带面，由东到西，由南到北，它在一定程度上标志着国家新一个三十年区域发展新战略的启动，也意味着国家的区域发展从“局部粗放型”向“全局深化型”转化。

　　“大国战略”向“强国战略”的转型。其次，一个国家在一年内如此密集地出台若干区域性战略规划，同时表明我们的国家发展战略正从“大国战略”向“强国战略”的转型，体现出一种“先做大，再做强”的战略轨迹。过去三十年，东南沿海的崛起就率领中国完成了工业化从初期迈向了中后期，经济实力进入世界前三，外汇、进出口、若干产量等规模性指标，都纷纷进入世界第一。未来三十年，如果这么多区域同时发力，同时崛起，那就意味着，在规模继续扩大的同时，我们的经济增长质量、财富来源、经济格局、发展动力等方面，将出现根本性变化。进一步说，如果这些区域在未来三十年内按照规划拟定的战略去实施，就意味着未来有更多的内地城市像深圳、珠海、东莞、温州那样崛起，从而中国必将成为世界第一的真正强国。或许，等再一个三十年来临之时，中国的新疆、西藏等区域就象美国二十世纪六七十年代的加利福尼亚一样得到全面发展，那么，中国的繁荣和强盛，一定成为二十一世纪最大的亮色。

　　政府执政能力和现代战略思维的提升。最后，这么多区域性战略发展规划的出台，同时表明中国各地的地方政府在适应市场经济条件下的经济布局和运作能力提升到了一个新的高度。中国是一个地理条件、资源条件和人文条件差异很大的大国，从这些区域性规划看，各个规划都能充分把握和分析各个区域的本土特色、优弱势和机遇，提出各自的战略定位和发展思路，大有群雄觉醒的气势，更有群星闪烁的功底。中国各区域地方政府的执政能力和现代战略思维的提升，更是中国特色的经济模式具有持续成长性的基石和保证。从这些规划的出台，可以让全国和世界都能从中看到这种气魄以及各地政府强势崛起的雄心与斗志。

　　中国区域协调发展的对策

　　听完各位专家学者对去年国家为何频繁出台国家性区域发展战略的解析，我想很多人都会有一些收获。下面请各位专家畅谈一下自己对中国区域经济协调发展的一家之言。

　　安江林：我国区域经济协调发展的基本途径，是深化区域之间的分工，发展区域间的合作、协作和经济社会联系，提高各类区域的一体化发展水平。主要对策有：

　　第一，创新和完善区域经济社会政策。针对区域经济社会发展的突出问题和潜在问题，制定和实行有创新性的、行之有效的区域政策，不断完善区域政策体系，有效解决区域市场分割、欠发达地区发展能力薄弱、地区间发展差距扩大、地区之间竞争条件不平等、边远地区基础设施建设滞后等突出问题。

　　第二，创新区域战略模式，探索各类区域的成功发展之路。按照2009年连续出台诸多地区发展战略规划的基本思路，继续推进区域战略创新，支持、鼓励各地区在深刻认识本地区区情条件和国内外大环境变化趋势的基础上，创新发展思路，创造性地制定和实行科学的、有远见的地区发展战略模式，指导、引导各类地区增强特色优势，形成特色发展道路，在区域分工体系中选择和占据有利分工地位，获得最佳发展效果。

　　第三，建设增长极体系，追求区域极化发展与相对均衡发展相统一的协调发展效果。支持、鼓励各个地区建设聚集效应好、带动功能强大的增长极，增强增长极的创新机制和竞争优势，形成地区经济快速增长的源泉。改造、提升传统式增长极，促进大区域范围内形成形式多样、相互间具有一定结构关系的增长极群或增长极体系，包括企业式增长极、行业式增长极、产业集群式增长极、中心城市式增长极、城市群式增长极、经济轴带式增长极、区域经济网络式增长极，以及高科技主导型增长极、循环经济或生态经济增长极、知识经济增长极等，使各类增长极的优势功能得到充分发挥、局限性得到相互制约。

　　陈柳钦：区域经济协调发展是区域之间相互开放、经济交往日益密切、区域分工趋于合理,既保持区域经济整体高效增长，又把区域之间的经济发展差距控制在合理、适度的范围内并逐渐收敛,达到区域之间经济发展的正向促进、良性互动的状态和过程。区域经济协调发展具有4个“标志”,即区域之间经济联系日益密切、区域分工趋向合理、区域经济整体高效增长、区域间经济发展差距在一定的“度”内,且逐步缩小。区域经济协调发展有程度之分,即区域经济联系越密切、区域分工越合理、区域经济发展差距的程度越小以及区域经济整体发展速度越高,区域经济发展的协调程度也就越高。

　　在市场经济条件下，区域经济协调发展是一个永恒的主题，也是一个世界性难题。由于体制转轨的原因，在我国建设社会主义市场经济过程中更是一个严肃和艰巨的任务与使命，需要不断加以研究探索和认真解决。促进区域经济协调发展，是社会主义现代化建设的重要任务，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。实现区域协调发展，逐步缩小区域发展差距，是我国现代化建设进程中的一项长期任务，也是当前需要切实抓紧抓好的一项重要工作。

　　促进区域经济协调发展，要根据不同地区资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同地区的功能定位和发展模式。促进区域经济协调发展，还要把促进资源型城市可持续发展摆在重要位置。在促进区域经济协调发展的工作中，更要注意积极扶持欠发达地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善基础设施条件，加强生态环境治理和建设，帮助那里的人民发展优势特色产业，增强自我发展能力，和全国其他地区一起走上共同富裕的道路。

　　李家耀(香港)：协调说来容易做起来却很难，协调不但要照顾各方面的利益，营造共识求同存异，更要令各方都赢，人人皆大欢喜。协调得好，就会事半功倍，协调得不好，就会出现双输多输的局面，大家一拍两散，各走各路。

　　中国区域经济发展能否成功，很大程度取决于各个区域经济的定位是否清晰，以及决策者的决心。因此，刚开始几年相关规划的落实和执行就变得十分关键，若开局开得好，假以时日定能水到渠成。只要大家齐心合力，地方政府有共同目标，不要各自为政，齐心创未来，打造更多新产业，新的增长点，凡事以人为本，从大局出发，就相信可以克服一切困难，达到最终目的。

　　李勇：这里我主要谈谈对西部地区区域协调发展的几点看法。

　　一是西部地区要构建一体化的交通等基础设施体系。加大以交通干线为主的基础设施建设的投入，在西部内形成以高速公路、铁路为主的交通网络，使各城市之间通达便利，进一步推动彼此之间的经济往来，促进经济一体化；形成跨省市的输电、供气网络，在能源供给上互通有无；形成顺畅的通讯网络，搭建信息传输的平台。

　　二是努力提高城市化水平。西部地区人口压力巨大，城乡二元结构特征明显，要在继续扩大重庆、成都、西安城市规模的基础上，不断扩大中小城市的城市规模，采取积极措施鼓励中小城市发展产业。要积极支持城市群内各城市加强产业园区、城市基础设施和环境保护设施规划与建设，为集聚产业和人口创造良好的外部环境。

　　三是加强城市群协调机构建设。要以西部内市县的综合经济管理部门为主体，组建西部城市群协调办事机构，内部可以设立专门委员会（如生态环境合作委员会），负责成渝城市群内各项规划的协调和衔接、各种政策的制订和落实、重大建设项目的布局、财政税收关系的协调等，打破西部地区之间利益分割的格局，建立起各省（自治区）、市之间平等对话的机制，实现资源共享、优势互补、风险共担、利益合理分配。

　　姚华松：对于区域发展而言，差异性、非均衡性与异质性是绝对的和永恒的；平衡、均衡与同质是相对的和暂时的。区域协调发展绝不是各区域之间经济发展速度、发展总量与发展质量的均一化，更不是绝对意义上的同质化，协调发展强调合作，但绝不排斥竞争，也不提倡过度竞争；协调发展是对原有发展秩序的重构，从凌乱到规整，从无序到有序，从低效到高效，从城市个体利益最大化到区域整体利益最大化。

　　基于以上认识，对当前中国区域协调发展，我提出四点建议：

　　一是区域协调发展的关键在于实施区域经济一体化发展战略。为有效解决各区域、各城市产业高度同构、区域间恶性竞争等问题，最大限度减少城市和区域发展内耗，增强我国整体竞争力，要积极推进全国范围内的经济一体化进程，强调各地区要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导、资源共享、优势互补、协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置，建立基于全国层面的“利益命运共同体”。

　　二是区域协调发展的具体目标在于构建三个“合理”，即合理的产业体系、合理的社会发展体系及合理的空间结构体系。其中，合理的产业体系要求各发展单元按照自身条件和基础，发挥优势，规避劣势，建立与自身地方性相匹配的产业结构，实施错位发展、优势互补、产业联动。合理的社会发展体系要求最大限度缩小区际之间在教育、卫生、医疗、社会保障、就业等基本公共服务等社会发展要素的供给方面的差异，最终实现均等化。合理的区域空间结构体系要求完善现有的区域城市体系，建立更高效、更合理的空间结构，这种空间应该是能够增进人际互动的空间、多一些公共的和共享的空间、无边界的和无隔离的空间。

　　三是区域协调要以市场为主导，尽可能打造跨界的“流动空间”。区域协调的前提和基础是让人口、资源、资金、技术、信息和文化等生产与发展要素在不同区域之间能够做到的高度畅通，尽可能消解信息不对称。对此，区域协调发展要求对现有发展环境进行一个普适性的“去边界化”过程，要求尽可能打破现有区际界限、行政边界、体制边界、制度边界与机构边界。

　　四是为了营造真正意义上的“流动空间”，各级政府应该做到“有所为，有所不为”。市场能够做的就交给市场，政府的主要任务是营造公平、公开与公正的发展环境，消除现有有碍于要素流动的各种体制和制度壁垒，做到区域发展成本最小化。另外，政府应采取积极措施对现有机制和制度进行改良，当务之急是摒弃现有以GDP主导的政绩观，构建四大机制：跨区域（城市）协调机制、跨区域（城市）生态补偿机制、跨区域（城市）共生共管机制和跨区域（城市）利益分配机制。