说明：这是本人于2004年做的一个应用类课题研究。时间虽然已经过了6年，但在全国的地方政府负债总额问题已相当严峻的今天，仍有参考价值。所以原文照录如下。
城市基础设施建设负债适度规模研究
内容提要：目前在我国的相当一部分地区的金融机构，已经积累了数量很大的城市基础设施项目贷款，银监会也已对城建项目贷款的风险控制问题提出了总体要求。但其中已经浮现的和尚未暴露的棘手问题确也很难在短期内得到解决。
本文的研究结果是：最近若干年，我国城市基础项目的大量兴建，是和快速的城市化进程紧密相联的，因而有其客观必然性；对于不能产生直接的经营收益的项目，适度的负债开发也是值得探索的；在目前事实上已经形成了大量公益性项目贷款余额的情况下，有必要提出着眼长远的解决之策。
本文的构想是：采取中长期开发性贷款方式或商业银行的中长期贷款，借款期限10—15年；与每年可以筹集的自有还债资金、借款期限相匹配，确定借款总额上限；银监会提出对城市基础项目贷款的提导意见；有关商业银行、国家开发银行以银团贷款方式自主决定贷款额并进行管理。
从二十世纪九十年代开始，随着我国城市化进程的加快和经济体制改革的深入发展，城市基础设施的建设如火如荼。与此相联系，在相当一部分地区，城市基础设施建设项目贷款数量迅速膨胀。那么，我国城市基础建设项目贷款的大量产生，是和那些具体的社会条件联系在一起的？怎样的基础设施建设负债规模是较为适度的？从根本上讲如何控制这些基础建设负债风险？这些就是本课题要重点探讨的问题。
一、形成大量城市基础设施建设项目贷款的社会条件
1、改革开放前不存在城市基础设施项目贷款
这是因为，对城市基础设施建设的资金需要，那时，我国是采取财政单渠道供给方式。实际上，不仅城市基础设施建设如此，对国营企业的固定资产投资项目，那时也是采取国家拨款的方式，银行对工商企业只是给以必要的流动资金贷款。这是和当时的经济管理体制，具体一点讲，是在那种体制下，国营企业的利润全额上缴国家，项目建设实行直接的计划控制和资金下拨方式紧密联系的。
从银行资金的来源讲，由于那时工商企业生产资金的大部分，包括企业的利润是直接受制于计划控制，这些资金的运用是以按计划下拨的方式运行的，所以银行的资金来源，尤其是银行可以自主运用的信贷资金本来就是相当有限的。就居民储蓄讲，由于那时我国的整体经济尚处于比较低的水平，全国的储蓄存款总量是相当有限的，储蓄存款转化成的企业贷款也就比较有限了。
2、改革开放至九十年代的情况
十一届三中全会后，与改革开放紧密相联，我国经济开始迅速发展。经济体制的改革固然是步步深入的，我国经济从那时以来的发展实际也是有着显著的阶段性的。我们都记得，先是农业的承包经营，从产业的发展讲，从此以后一直到九十年代初期，真正争得了大的进步的，主要是加工工业，尤其是分布在广阔的农村地区的乡镇工业的飞速发展。
在那一时期里，城市的基础设施还处在相当陈旧状态，甚至可以说是破旧不堪的，整个八十年代直至九十年代初期，来我国沿海和内地投资的外商，对基础设施等硬环境条件的埋怨和无奈，正是这样的客观情况的反映。
在那一时期里，随着基础建设项目的逐渐增加，建设资金的来源也逐渐开始多样化了。众多的乡镇和城市之间，新修的较高标准的硬路面，建设资金大多是多渠道筹集的，而不是以往那样单纯依赖于市、县下拨的财政资金了；更为重要的是，依托于项目投入运营后收费回报的“四自公路”方式。例如九十年代初期，深圳的番禺等地区，是我国较早采用合资方式建设和收费运营的公路（桥梁）地区之一。
这些“四自公路”，无疑是全部基础设施项目中的一个重要组成部分。因为它的投资是以取得正常的投资回报为目标的，所以，实际就是按一般的商业规则来运作的。这也是企业投资于这样的基础性项目的目的之所在。这一时期城市建设的较快发展，无疑是为九十年代中期开始的更大规模的城市化进程打下了重要基础。
目前不少地区最近几年积累起来的城市基础性建设项目，是包括了一部分这样的有商业性投资收益的项目的。但这不是本文所研究的重点。“四自公路”或收费桥梁、隧道等项目，往往也有金融机构的贷款，但是因为这样的贷款发放，是以相应的运营收入为前提的，所以和其他类型的工商企业贷款并无根本性的差别。我们现在要着重研究的城市基础建设项目则与之不同，项目完成投入使用后，尽管会产生相应的社会效益，但并不产生直接的投资收益，因为这些项目不是按商业化方式经营的，其中的大多数也根本不可能按商业化方式运营，例如城市居住区的道路。
3、九十年代中期以来我国城市化进程的持续加快
九十年代中期以来，尤其是进入二十一世纪之后，我国的城市化进程实际是异常迅速的，而此种高速度的城市化，正是城市基础建设项目急剧放大的客观基础。这包括：已有城市建成区范围的大幅度扩张；一批新兴城市的建设，典型的如深圳、石狮、龙港；大量农业劳动力转变为工业劳动力或第三产业劳动力，农业人口转变为非农业人口。以宁波市北仑区为例，全区总人口32万，农业人口20多万，近几年在农民中被征地农民达6万多人，占了总人口的五分之一左右。而全区真正从事农业的劳动力只有4万多人。现有的统计数据，实际并未反映出这样的重大变化情况。
我国九十年代以来城市化进程的加快在很大程度上是有其必然性的。时至改革开放之初的1978年，第一产业从业人员仍占全国从业人员总数的70.5%，这与同期其他发展中国家相比也是很高的，正从一个重要侧面反映了我国城市化水平之低。之后一直到二十世纪末，我国的第一产业人员所占比重才下降到50%左右。总的讲，全国的城市化水平仍然较低。因此，我国现阶段城市化水平的较快提高，一定程度上确实是带有补课性质，在更大的程度上则是尽快缩小与先进国家差距的必经阶段，是我国社会生产力快速发展的必然之路。
如果在今后的相当一段时期里比如一、二十年内，我国的城市化进程仍是比较缓慢的，城市的基础建设也是较缓慢扩张的，那么，或许仍能依赖于单一的财政资金的支撑。但是我国经济的发展趋势已经告诉我们，实际情况不是这样的。单一的财政资金已经不能满足大量城市基础建设项目的资金需要。一定程度上，负债资金的运用已难以避免。我们来看镇海区、北仑区，宁波保税区、大榭开发区的实际情况。
二、辖区城建类贷款现状
宁波银监局开发区办事处管辖区域包括镇海区、北仑区、宁波开发区、宁波保税区、大榭开发区。从去年开始，宁波开发区和北仑区已逐步融合为北仑新区，在当前的过渡阶段，招商引资、财政税收等在统计口径上已合并计算，但在实际运作上还是分成宁波开发区、原北仑区两大块。地域范围在北仑区的保税区各支行目前都属于北仑区支行管辖的二级支行，信贷等统计数据的汇总也是在一级支行。大榭的一级支行只有3家，大榭的经济规模相对较小，而北仑区的金融机构也是向大榭企业贷款的。所以，我们实际上是要关注镇海和北仑两大片。先列出基本经济数据。
2002年基本经济指标 亿元
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镇海区 |
北仑区 |
宁波开发区 |
宁波保税区 |
大榭开发区 |
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国内生产总值 |
103.57 |
69.9 |
105.3 |
32.98 |
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财政收入 |
8.89 |
8.29 |
16.83 |
8.83 |
10.86 |
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其中：地方财政收入 |
4.15 |
4.28 |
8.02 |
4.27 |
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财政支出 |
5.53 |
5.95 |
10.18 |
|
6.79 |
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固定资产投资完成额 |
44.83 |
31.39 |
46.89 |
10.36 |
22.13 |
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基本建设 |
20.94 |
7.78 |
19.83 |
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20.75 |
2003年基本经济指标 亿元
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镇海区 |
北仑新区 |
宁波保税区 |
大榭开发区 |
合计 |
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国内生产总值 |
119.34 |
165.72 |
40.06 |
60.5 |
385.62 |
|
财政收入 |
11.53 |
32.12 |
10.13 |
12.53 |
66.31 |
|
其中：地方财政收入 |
5.45 |
14.84 |
4.81 |
7.21 |
32.31 |
|
财政支出 |
7.13 |
19.01 |
6.54 |
7.14 |
39.82 |
|
固定资产投资完成额 |
69.79 |
121.12 |
12.05 |
27.61 |
230.57 |
|
基本建设 |
|
29.7 |
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宁波是重要的沿海开放城市，地处北仑区范围内的宁波开发区和宁波保税区是国家级的重点开发区域。宁波全市2001年人均国内生产总值2900多美元。北仑新区2003年的人均国内生产总值已经超过6000美元。正是随着整体经济水平的快速提高，城市基础建设投资才越益重要。镇海区和北仑区的基础设施投资以往只是被包括在固定资产投资总额里面，或者包含在其中的第三产业投资额；而全社会的固定资产投资或基本建设中，工业性投资占了大部分。最近几年，非营利性的基础设施投资的统计也变得重要了，北仑区就单独列出了统计指标，其中主要包括水利、环境和公共设施管理、电力、燃气及水生产供应企业、交通运输等项目。2003年北仑区基础设施投资额29.7亿元，已经相当庞大。
镇海区2003年的基本建设实施计划项目总投资193055万元，其中2003年的基本建设财务计划133790万元。这些基本建设项目，最主要的是交通建设和城市建设，2003年这两类财务计划为90840万元，占全部基本建设财务计划的67.9%，其余32.1%是农业水利、教育文化卫生、党政机关及其他项目。
上述基础设施投资或基本建设，在目前的经济运行体制下，资金来源是多样化的。其中的部分项目竣工投入运营后是会产生经营收益的。交通项目中，上级部门会下拨一部分资金。但是很明显，仅仅依靠这一类自有资金，不可能支撑起这样大的基建规模。快速的城市化进程客观上要求大批基础设施项目的兴建，银行在这类项目上信贷资金的大量投入，实际既是商业化的逐利行为，又不可否认带有相当大的盲目性。
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贷款余额 |
镇海区 |
北仑新区、保税区、大榭开发区 |
北仑新区 |
全辖合计 |
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2003年初余额 |
151365 |
314480 |
172610 |
465845 |
|
2003年末余额 |
237560 |
654595 |
387460 |
892155 |
|
2003年增加额 |
86195 |
340115 |
214850 |
426310 |
|
2004年6月末余额 |
315828 |
696888 |
447860 |
1012716 |
|
2004年上半年增加额 |
78268 |
42293 |
60400 |
120561 |
从表中所列数据至少可以看出以下几个特点：
⑴ 尽管辖区镇海片和北仑片的经济都比较发达，但银行对政府性投资公司的贷款总量已相当庞大。就相对量讲，以地方财政支出作对照，2003年镇海区的政府性投资公司贷款余额是当年财政支出的3.33倍，北仑区是3.34倍，。
⑵ 2003年政府性投资公司贷款总额增加迅速，全辖当年增长91.5%，其中北仑区增长124.5%，镇海区增长56.9%。
⑶ 2004年上半年政府性投资公司贷款的增长已经减慢，进入下半年，宏观调控的力度显著加大，银监会对城建类贷款提出了明确的风险控制要求，2004年9月末的该项贷款余额和6月末相比没有明显变化。
对政府性投资公司的贷款，绝大部分是用于城市基础设施项目，这些城建项目的大多数建成运行后不产生独立的、直接的商业化收益。本辖区的情况是，目前约100亿元的该项贷款余额中，直接或单独产生商业效益的项目贷款约10亿元，即约占全部贷款的10%，其中还包括本辖区金融机构向外地有收益的基础项目发放的4亿元质押贷款。
换句话说，辖区的各银行（包括一部分宁波市分行）有80亿元的基础设施项目，竣工运行后是不会直接产生商业性收益的，那么各银行为什么要贷款给这些政府性投资公司呢？以什么资金来归还到期贷款呢？
一般财经收入基本上不可能成为基础建设的还款来源。对于各地方政府说来，财经的经常性支出实际是刚性的，没有什么大的余地，银行也不能指望以经常的财经资金来还贷。作为特殊情况本辖区的宁波经济开发区原来就是独立的财经收支，现在实际也仍然基本和原北仑区财经分开运作，而开发区的行政性负担少，所以开发区财经支出主要是用于建设方面，支出项目的变动余地也较大。
目前政府部门和银行所指望的城建类项目还贷资金，主要是政府拍卖土地所得收入。政府部门也是打着这样的算盘：以后若干年，每年约能拍卖多少亩土地，每年约有多少此项收入，其中有多少可以用于还贷。在这方面，以往几年直至今年上半年，政府和银行实际都是“毛估估”之后作出决策的。相当多的银行之所以在并无确实把握和可控手段的条件下同意给予大额城建类项目贷款，还因为能通过此类贷款争得大额财经性存款。
由于以往几年高速度的城市化进程，部分发达地区的土地拍卖收入确也相当可观。请看北仑区的情况：
北仑区和宁波开发区的经营性用地
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2002年 |
2003年 |
2004年上半年 |
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招拍挂数量（亩） |
724 |
1323 |
761 |
|
转让数量（亩） |
26.2245 |
36.7071 |
38.3896 |
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招拍挂价格总额（万元） |
52681.7 |
153192.73 |
119123.19 |
|
转让价格总额（万元） |
1651.7098 |
2472.8476 |
5398.0097 |
北仑区土地拍卖净收益相对较多，因为北仑新城区的扩张速度更快，由农业用地转化来的土地拆迁成本也比较低。与之相反，镇海老城区的拆迁成本就相当高，所以前几年镇海区土地拍卖净收益也就较少。另一方面，土地拍卖的净收益也不可能全部用于归还银行的城建项目贷款，因为这些城建项目必须有一定比例的自有资金，银行贷款只是项目资金来源的一部分。
我们再来看辖区金融机构城建类贷款的有关资料：统计范围是辖区的金融机构，但不包括各商业银行宁波市分行的贷款，也不包括市外金融机构的贷款，所以下表所列城建类贷款总额小于上面列出的辖区政府性投资公司贷款总额。
辖区金融机构城建类贷款结构(2004年6月末) 万元
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贷款总额 |
贷款保证类型 |
贷款到期分类 |
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合计 |
固定资产贷款 |
流动资金贷款 |
抵押类 |
担保类 |
承诺类 |
2004年下半年 |
2005年 |
2006年 |
|
554457 |
252500 |
301957 |
87600 |
361837 |
260020 |
119522 |
152235 |
150500 |
综合上面列出的各项重要数据和已经作出的分析，现在可以作出以下几点重要结论：
⑴ 最近几年来，尽管有数量相当可观的土地拍卖收入，以及财政预算外收入，但是，辖区无商业经营收入的城建类项目贷款总量是高速增长的，这些高速增长的城建类贷款和土地拍卖收益及预算外资金的关系是明显不平衡的。
⑵ 在城建类项目贷款中，有商业收益的项目所占比例很小。大量无商业收益的城建类项目贷款，并无可靠的还贷来源和保证。2004年6月末辖区金融机构发放的城建类贷款中，抵押类仅占15.8%，担保类实际是各个政府性投资公司之间的相互担保，财政承诺之类更缺乏实质性意义。
⑶ 地方政府的土地拍卖计划及收益预期，存在巨大的政策风险，有的甚至是一相情愿。
⑷ 我国的绝大多数城市改革开放以来城市基础设施的建设取得了巨大的进展，社会效益是显著的，以贷款建设的城建项目也是如此。改革开放以来，特别是近十年来我国的城市化进程总的讲是健康的，目前我国速度较快的城市化进程及相应的较大规模的城市基础设施建设，确也反映了社会发展的客观要求。
⑸ 从社会资金需求和供应的角度讲，不能不承认，城建类项目贷款的大量产生和形成是和社会的基本发展状况紧密相关的。
上面几点，并非仅仅限于东部沿海发达地区.我国的广大地区程度不同地同样如此，其中所反映出来的问题也有相当大的共同性。有必要从较广阔的层面来认识和思考。
三、城建类项目建设的负债方式和负债规模
1、基础建设适度负债合理性的客观基础
假如内部和外部的诸多主客观条件,决定了我国城市化进程仍然只能缓慢地进行,建设的城市基础项目相当有限，与之相联系，社会资金的供应稀少、紧缺。在那样的条件下，实际就不存在城建项目建设的负债问题了，社会的信用资金即负债资金也就基本上不可能用于城建项目建设了。再设想另一种情况：如果社会的大规模城市化进程已经基本完成，社会的整体基础设施已较完善。此时，尽管仍然会有一些基础性项目的建设，但相对数量也就比较有限，为此而相应地筹集负债资金的必要性及数量同样会比较有限。
所以，在城市基础项目建设中大量负债资金的运用实际是和我国目前所处的具体发展阶段紧密相关的。基本的判断是，在城市基础项目建设中，适度地利用负债资金，有利于较快地实现城市化进程，从而持久、健康地促进社会各方面的发展。
2、负债总额和借款期限
首先，在此要把有商业收益的基础项目撇开，这样的项目和其他类型的商业性项目并无根本差别，目前这样的项目在辖区所占比例实际也很小。我们先研究不产生直接商业化收益的城建项目建设负债资金的上限问题。城建项目负债总额上限的大小主要取决于两个因素：
每年可筹集的还款资金额；贷款期限。最高借款额=每年筹集的专项还款额×平均借款期限。以辖区情况为例，各金融机构对政府性投资公司共贷款55亿元多，贷款期限分别为1年、2年、3年、4年、5年、6年、7年、10年，贷款数量大的是1年、3年、5年，其中1年期的贷款占比最大，按每年计划还款额加权平均计算，这些贷款的平均期限为1.98年，这意味着平均计算这些贷款原计划要在两年之内归还，每年约归还全部贷款的一半。由这些情况至少可以得到以下的重要启示：
⑴ 政府性投资公司的还款压力不仅取决于借款总量，而且取决于借款期限。借款期限越长，每年的还款压力就相应减轻，借款期限越短，还款压力就越大。
⑵ 当银行的实际贷款期限大多数比较短时，这些投资公司要想按时归还贷款必然会有巨大的困难，可以说实际已经难以办到，辖区目前的情况就是如此。各投资公司目前实际主要采取周转性还款的办法，结果今年8、9月份和6月份相比，辖区政府性投资公司的贷款余额就几乎没有什么变化。
⑶ 一部分银行在对这些投资公司放贷时，一定程度上已经意识到了这一点，否则的话，其中有些贷款期限也不会定得这么长。
如果我们认为，在我国城市化快速发展的一定时期，城市基础项目建设的适度负债是可行的，是有利于国民经济的较快、持续增长的，那么，这样的借款其性质显然是属于中长期负债。
综上所述，为了确定城建类借款的适度规模问题，必须对地方政府相应的期间每年确能筹集到的自有资金作出留有余地的测算。包括财政预算内和预算外确可用于还款的资金；预计的土地拍卖净收益中，可以用于专项还款的部分。前已指出，土地拍卖收入除了用于拆迁等方面的支出外，会有相当大部分作为基础性项目建设的自有资金，或者作其他用途。再就是城建类借款的合理期限，是预先需要有通盘安排的，而不应以随意的或讨价还价的方式来决定。
4、对城建类项目借款，采取什么样的负债方式比较好呢？从近几年的实际运行情况来看，已经可以肯定，银行的一年左右的短期借款方式弊多利少，甚至可以说是有弊而基本无利。其结果要么事实上难以做到按时还款而被迫以周转等方式延长还款的实际期限，要么就是全面地对已有的城建类贷款进行清理，就是只收不贷，逐渐实现清收的目的。
除此之外，至少有以下几种借款方式可供选择：
（1）国家开发银行中长期贷款；
（2）商业银行中长期贷款；
这两种负债方式各有利弊。城建类项目，实际是特殊类型的中长期的开发项目，所以单就性质而言，以开发贷款的方式借款是适宜的。疑问之处在于，国家开发银行是否能对地方政府按时归还到期贷款有足够的约束力和可靠的保证手段。
至于商业银行的中长期贷款，如期限为10年，和开发贷款也无根本性的差别了。主要的问题在于，从现阶段实际的运作情况看，地方政府往往以大额的财政性存款为重要的谋略手段，迫使各商业银行在投放新的基础建设贷款等方面作出让步，结果按时还款的约束往往难以实现。另外商业银行发放中长期贷款还受到资产比例的限制。
四、城市基础项目建设负债方案构想
前面已经分析了我国近期城市基础项目建设大规模推进的社会基础性条件；在相应一段时期里较快的城市化进程将有利于我国社会和经济的持续健康发展；在城市基础项目的建设上，有控制的适当的负债是值得考虑的。现提出以下初步构想。
1、采取开发性银行贷款或商业性中长期贷款的负债方式
目前，多数商业银行和国家开发银行已发放了相当大数量的城建项目贷款，混合放贷已是既成事实。有一点必须明确，既然是建设性负债，那么不管采取何种负债方式，是必须归还的，否则就是无偿拨款了。举一个例子，人民日报
2、借款期限、负债总额和可筹集的专项负债资金
区域国内生产总值、地方财政收入和财政支出、预算外财政收入及支出，这些指标虽然都是重要的，但它们都不是关键性的指标。关键指标是在持续的若干年内，每年可以稳定地筹集到的用于归还基础建设借款的自有资金。
各地的具体情况有所不同，大致而言，是来源于以下几个部分：土地拍卖净收益、其他预算收入、地方财政收入、其他固定性专项收入。其中土地拍卖收入中，真正可以用于归还借款的估计也就在拍卖收入的三分之一左右，其他几个来源中可以用于归还基础建设借款的通常相当有限，甚至是完全不可能的，但也许个别地方情况特殊。借款期限10—15年，倾向于10年。
基础项目建设中长期借款的实质是：适当提前和加大基础建设规模，与每年可筹集的还款额、借款总额、借款期限相匹配，从相应的年度开始按比例归还该项借款，直到全部归还完毕。所以，对于每个地方，目前是否具备了基建借款的条件，对于已有相当数量基建借款的地方政府是否可以再扩大借款规模，是要作具体测算的。举例讲，某地根据城市基本规划及目前的基建状况、土地拍卖收益现状，留有余地的测算结果是，今后若干年里每年约能筹集专项还债资金2亿元，则最高借款额为2×10=20亿元。现在的实际情况是大多数有实力的地方政府，向银行的基建借款已达到较高数额，辖区的情况就是如此，有的实际已经超过了偿还能力。
为达到均衡借款和还款的要求，可按以下方法加以控制和调整：可增加负债额=负债上限—当前负债，
续借年数=可增加负债额/负债上限×10（借款期限）。
例如，测定的负债上限为20亿元，当前负债10亿元，可增加负债额=20-10=10亿元，续借年数=10/20×10=5年，即未来的五年里每年可再增加借款2亿元。同时均衡调整原有的10亿元借款的期限。从第六年开始，每年归还2亿元专项借款，持续还款十年。
再比如，当前借款16亿元，20-16=4亿元，即还可以分两次每年借款2亿元，从第三年开始分十年归还到期的2亿元借款。
如果现有的借款总额已经达到或超过测定的借款上限20亿元，就不存在再增加借款问题了，但应对现有的借款作适当的期限调整，以便从新的年度开始，分十年均衡还款。
3、对城市基础项目贷款提出指导性意见
过去几年直至2004年上半年，各商业银行发放城市基础项目贷款，实际带有很大的盲目性。各行对区域范围内的城建类贷款总量普遍心中无数；这些贷款事实上是互相关联的，但各行之间却并不交流有关信息。鉴于目前已经形成的数量相当庞大的城建类贷款现状，银监会有必要对该类贷款专门提出指导性意见，包括提出测定适度贷款规模的关键性经济、财务指标。
4、城建类基础项目贷款的管理问题
各相关商业银行及国家开发银行，应以银团贷款的方式对城建类项目贷款进行管理，各行应定期及不定期召开专项会议，及时交流有关信息，协调有关贷款管理的重大问题。
5、切实掌握相关资料
地方政府及各投资公司等城建类贷款企业，应及时、如实提供有关的财务经济资料。审计部门每2—3年应对地方政府的基建还款能力作专项审计，专项审计结果抄送各有关金融机构。
6、适时地从高负债建设转变为正常建设
对城市基础建设的适度负债，只是我国在一个特定的发展时期的政策而不是无限制地延长，初步考虑从现在开始可实施15—20年。可否给予此项借款既要受财务硬条件的约束，又应考虑到城市的整体发展规划。一旦部分先发展的城市基础设施已比较完善，就应及时地从原来的负债建设向非负债的正常建设过渡。
7、强化约束机制是目前工作的关键
如果实施这个初步构想方案，是否意味着当前就将大量地发放基础建设借款，从而引起一系列的金融效应呢？并不是的。当前的基本情况是，大多数有实力的城市已经积聚了很大数额的基础建设借款，其中的一部分城市，该项借款总额已显著超过了自身还款实力。因此，目前问题的重点是要尽快对基础建设借款进行规范化管理，这包括摸清家底数，适当调整借款期限，落实还款责任，强化约束机制。本文的方案构想，也是为了达到这一目的。反之，如不从根本上着想采取较稳妥的对策，已经发放的大量城市基础建设借款，也决不可能按原订的期限按时归还的；这些借款中的大部分，目前也不可能真正落实足额抵押、控制风险的目标。
2004年10月