地方政府融资平台的道德风险

温克坚

地方政府融资平台可能隐含的风险正在引起监管层的重视。根据银监会主席刘明康在4月20日银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上介绍说，至2009年末，全国共有地方政府投融资平台3800家左右，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。刘明康强调说，银行系统要把整治地方政府融资平台贷款作为关注重点。

央行在其《一季度货币政策执行报告》中也警示，今后要加强对金融机构的风险提示，加强地方融资平台公司贷款风险管理，探索建立和完善宏观审慎管理的制度框架。

不过这些四平八稳的措辞没有揭示出地方政府融资平台风险的形成机制， 也没有反应出地方政府融资平台蕴含的深层次风险。

在我看来，地方政府融资平台的风险是体制性的，是由目前地方政府的GDP主义，官员政绩考核机制，金融机构的国有属性等因素共同导致的，地方政府融资平台包含着深刻的内在的道德风险。

在简单的发展主义哲学主导下，各个地方政府背负着发展地方经济的政治压力，在经济危机的背景下，这种政治压力更加明显。在现实情境中，这种压力意味着地方政府撇开经济上的成本收益机制，积极推动大工程大项目的进行，“铁公鸡”之类的项目往往成为地方政府拉动GDP的必选项目。为了融资的需要，设立相应的项目融资平台就成为必然，地方政府往往变脸为地方政府无限公司。吊诡的是，由于中国是单一制的国家，理论上地方政府并不是一个独立的责任承担主体，因此哪怕地方政府融资平台破产，导致给予担保或者背书的地方财政破产，法律上地方政府并不会被清偿，更高级别的政府或者中央政府将被迫为之埋单。这客观上鼓励了在获得资本方面的恶性竞争。省级与省级之间，县市与县市之间，政府官员都希望放开手脚大干一场。这是地方融资平台根本性的道德风险。

人们也许会说，政治责任和高层拥有的惩罚手段应该可以约束这种道德风险。 但是事实上，现在官员并没有习惯/也没有能力来为整个国家承担某种责任，中国官场的传统是，为官一任，造福一方，地方主义的政治伦理根深蒂固。同时高层对下级官员的惩罚在经济领域越来越失去威慑力。因为政治惩罚本身是不确定的，是可以规避和对冲的，同时它和融资平台引爆的金融风险并不对等。目前官员的政绩考核机制，只是和表面经济数据关联，并无法测知经济发展的真正代价。同时由于任期时间的错开，要么地方官员有充裕的时间来掩盖问题，要么等问题真正暴露，官员早已升迁或者调任，并不需要真正的承担经济决策失误的后果。简单的说，对于站在地方融资平台背后的地方官员来说，获取金融机构的信贷，要么不要承担偿还的责任，要么是别人承担偿还责任，因此为了在短时间内凸显政绩，地方领导人往往有足够的动力去获取更多的资本来为地方经济服务。中央政府宣布的积极财政政策更是等于给了地方官员空白支票和充分授权。当然，中央也通过发改委等行政审批系统来审查地方融资项目的合理性，但是由于信息不对称和动力不对称，这种行政审查系统最多只是装点形式，并不能真正的消除上述的道德风险。

金融机构的国有性质为上述道德风险的形成提供了重要的合谋。如果金融机构产权私有，竞争充分，通过金融机构本身的审慎管理机制来规避各个地方政府官员的道德风险。但是实际上，金融机构的表现甚至更加糟糕，金融体制改革并没有换来一个规范现代金融企业管理制度。在本轮经济危机中，哪怕是那些完成上市改制的金融机构也很快屈服于政治压力，在政治意志的指挥下，“银行财政化”，积极的为中央机构和地方政府融资平台提供天量信贷支持。

像张五常等经济学家高度评价中国的区域竞争，认为这是中国经济发展的主要动力之一。但是任何事物都有两面性。缺乏约束的地方政府的公司主义行为也是导致中国经济产能过剩，资源错配甚至金融风险的主要原因。目前埋藏在地方融资平台的7万多亿银行信贷已经成为中国金融体系的一颗定时炸弹---而监管层表现出来的担忧总让人将信将疑，因为某种意义上，这个问题正是他们一手制造的。

根据中国社科院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉的估计，考虑到今后两年地方政府后续贷款2万到3万亿元，到2011年末，地方融资平台负债恐将达到10万亿元左右。” 看来问题依旧在恶化，也许这是既有体制下的一种宿命----形势在变好之前，必须要变得更坏。

2010-5-18