行政管理体制改革是经济体制、政治体制、社会体制等各领域改革的连接点和交汇点，既是一场影响深远的革命，也是一项异常复杂的系统工程。深化这项改革，必须正确认识和解决以下重大问题：
一是我们秉持什么样的理念和价值取向推动改革？应当树立什么样的权力观？这类问题关乎改革的根本方向和基本原则；
二是我们要建设一个什么样的政府？这是改革目标问题；
三是政府应当做什么？该干什么、不该干什么？权责关系是怎样的？这是政府职能定位问题；
四是政府采用什么样的组织形式？政府规模是大些还是小些？这是政府机构设置问题；
五是行政各环节之间的关系是这样的？按照什么方式运作？人治还是法治？这是行政运行机制和政府管理方式问题；
六是如何保证政府务实高效、清正廉洁？这是公务员队伍建设和廉政建设问题。
下面，围绕这些问题谈点认识和看法：
一、我们秉持什么样的理念？
施政理念表明政府的基本主张，也决定着政府改革和建设的方向。改革开放以来，有关政府改革的理念层出不穷，如“精简、统一、效能”、“为民、务实、高效”、“科学、民主、法治”、“公平、公正、公开、透明”、“有限、责任、诚信”等。这些理念从不同角度、不同侧面体现着政府的基本价值取向，既是实践的产物，又被用来指导实践，说明我们对政府改革方向和重点的认识是不断深化的。
在推进政府改革和建设的实践中，我们还注意学习和借鉴发达国家的经验。我们与西方国家社会制度不同、意识形态不同，但人类文明的历史是人类共同创造的，无论是西方还是东方，都创造了许多人类文明发展的优秀成果。民主法治、自由平等、公平正义、天赋人权、法律面前人人平等和以人为本、人的全面发展，这些是人类的先哲们追求真理的共同思想结晶，是人类共同的精神财富。对于这些人类文明的共同优秀成果，我们党和政府一贯善于吸收借鉴。比如说，我们提出发展社会主义民主政治，实施依法治国方略、建设社会主义法治国家；我国宪法规定公民在法律面前人人平等，尊重和保障人权；党的十七大报告提出，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念；科学发展观的核心是以人为本，促进人的全面发展。这些都说明，我们胸襟开阔、虚怀若谷，善于古为今用、洋为中用，来建设我们的国家，发展社会主义事业。当然，由于各国国情和发展阶段不同，政治制度、意识形态和文化传统也各有特殊性，我国的行政管理体制不可能原封不动地照抄照搬西方，而是要一切从实际出发，走出一条有自己特色的路子。
中国特色的政府建设，核心是围绕“人民权力观”来展开。如何看待国家权力、行政权力，树立什么样的权力观，是政府改革和建设的“指南针”，也是核心的理念。我们常说，要树立正确的权力观，正确的权力观就是人民权力观。马克思主义的经典作家在许多著作中都有关于这个问题的论述。如马克思本人就提出“公仆论”。他认为，国家权力来自全体人民，人民把他们的一部分权力赋予一部分人行使，是为了更好地维护和追求全社会的公共利益。但进入阶级社会后，来自全体人民的权力逐渐与人民相脱离，最后“异化”为与人民相对抗、统治人民、压迫人民的力量。建立社会主义社会，就是要把来自人民的权力还给人民，社会主义制度是保障人民权力的制度。
我们共产党人都是马克思主义者，必须牢固树立和始终贯彻人民权力观。国家的一切权力属于人民，必须由人民当家作主，这就是我们对权力本质的认识，是共产党人政治思想的核心。我们的国家叫人民共和国，政府是人民政府，体现的就是人民权力观。只有牢固树立人民的权力观，坚持人民的利益高于一切，我们的政治体制改革、行政管理体制改革才会有正确的方向。判断一个政府好不好，关键要看其是否树立人民权力观，是否把人民利益作为最高利益。判断一个公务员好不好，关键要看他如何看待、如何使用手中的权力。人的能力可以不同，但必须有正确的权力观；否则，滥用权力、以权谋私，能力大的人可能危害也大。我们通常说“德才兼备、以德为先”，正是这个缘故。
二、我们要建设一个什么样的政府？
这是一个目标性的问题，是任何国家政府改革和建设改革必须回答的核心问题。一般意义上讲，要与现代公民社会相适应，建设现代政府。现代政府不是封建专制下的“黑铁”政府，也不单是亚当·斯密观念中的“守夜人”，而是秉持“人本”与“服务”理念的政府。现代政府必须正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，做到科学行政、依法行政、民主行政。
我国行政管理体制改革的远景目标是什么？中央提出，到2020年要建立起比较完善的中国特色的社会主义行政管理体制。这一体制的核心，就是党的十七大提出的建设服务型政府。
为人民服务，是中国共产党人治国理政的一贯理念。毛泽东同志提出的“全心全意为人民服务”，早已成为共产党人的信条。邓小平同志说，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的目标；并讲“管理就是服务”。江泽民同志“三个代表”重要思想，也充分体现出“服务”这个治国理念：更好地为最广大的人民群众服务，是“代表最广大人民的根本利益”的题中应有之义。胡锦涛同志多次强调“以人为本”，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，与上述思想是一脉相承的。
建设服务型政府，是人民政府性质决定的，是全心全意为人民服务根本宗旨的体现，也是深入贯彻落实科学发展观的要求。近些年来，我们在推进行政管理体制改革和政府自身建设的实践中，提出了建设法治政府、责任政府、廉洁政府、效能政府等目标。应该说，这些目标与建设服务型政府的目标本质上是高度统一的，服务型政府是政府建设的核心目标，具有统揽全局的意义，其他目标是从属性目标，体现了不同侧重，但都是建设服务型政府的内在要求。一个全心全意为人民服务的政府，必须是严格依法行政的政府、对人民高度负责任的政府、讲求效能的政府和廉洁奉公的政府。建设服务型政府，是我们对中国特色社会主义民主政治发展的新认识，对建立中国特色社会主义行政管理体制的新认识，对提高党的执政能力、改善执政方式的新认识。
从国际上看，18世纪末工业化初期，代表当时先进生产力的资产阶级思想家们就提出了“民本”思想，西方国家就确立了政府为社会公众服务的原则。经过200多年的不断演变和完善，发达国家政府服务社会的功能不断得到完善和发挥。20世纪60年代以来，在经济全球化、政治民主化浪潮的冲击下，公共行政改革成为一种世界性潮流，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，都普遍卷入这一潮流。特别是90年代后，西方各国行政改革几乎都是围绕如何更好地提供公共服务展开的，都把塑造服务型政府作为政府改革的首要目标。他们在提高政府管理效能和质量、在公共服务领域发挥市场作用、引入竞争机制等许多做法，很值得我们研究和借鉴。
当前和今后一个时期，我们要按照“以人为本、依法行政、民主责任、公正透明、高效廉洁”的要求，加快建设服务型政府。
——以人为本。必须牢固树立以人为本的施政理念，尊重人民的主体地位，促进经济社会协调发展和人的全面发展；把实现好、维护好、发展好人民群众的利益作为政府一切工作出发点和落脚点；在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，促进社会公平正义；真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
——依法行政。法治是现代行政的基本手段、发展趋向和根本标志，是建立合理的政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的前提，因而也是服务型政府的重要保障。人治的结果是人存政举、人亡政息。法治的实质是秩序，政府既是秩序的建立者，更必须是秩序的遵守者。遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。
——民主责任。这是人民政府的重要特征。民主，就是人民当家作主。这是成为服务型政府的前提。人民是行政权力的根源，政府受人民委托行使权力。公民通过法定程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望。责任，就是要对人民负责。权力意味着责任，必须坚持权责一致。必须做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。
——公正透明。公平、正义和平等是政治文明的重要内容，也是政府行政的价值取向。行政公共性的根本体现，是保障公民的合法权利、保障最广大人民的根本利益，而不与民争利。政府必须保持“中立”，只能是“裁判员”，不能成为“运动员”，更不能成为特殊利益集团。透明是现代政府的形象，也是服务型政府必须选择的行为方式。服务型政府应当是“阳光政府”，根据公众的需要提供政务信息，落实公民的知情权，给人民群众以更多的参与权和监督权。
——高效廉洁。服务型政府必须高效行政、廉洁从政。高效，就是要求政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。廉洁，就是要求政府及其工作人员廉洁从政，坚决消除腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。
三、关于政府职能定位问题
政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是行政机构赖以存在的基础和前提。因此，政府职能定位问题是行政管理体制的核心问题，职能转变和调整是行政管理体制改革的关键。自1988年中央第一次提出“转变职能”要求以来，我国各级政府的职能转变已取得很大进展。最重要的一点，是我们认识到，政府要集中精力履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能。但也要看到，政府职能转变是一个长期的、复杂的、艰巨的过程，我们还有大量的工作要做。例如，就政企关系、政资关系、政事关系、政社关系而言，我们现在强调的是“分开”，但这几对关系的属性本身并不相同，企业的所有制、事业单位的公益性、社会中介组织的隶属关系等有很大差异，具体怎样分开、分开的实现方式是什么，还需要深入探索。政府职能定位还涉及党政关系、党企关系（党委任命国企领导人）、党与人大关系等，这些问题都应通盘考虑。还有，如果说过去转变政府职能主要是为了适应市场经济体制的话，那么，今后还要按照科学发展观和构建和谐社会的新要求，更加全面、更加深入地考虑政府职能转变问题。
政府职能调整的基本方向，是党的十七届二中全会明确提出的“实现政府职能向创造良好发展环境根本转变、向提供优质公共服务根本转变、向维护社会公平正义根本转变”。要把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。加快形成定位准确、配置合理、关系顺畅、权责统一的政府职能体系。今后一个时期，转变政府职能重点抓好三个方面：
一要完善经济调节，加强市场监管，为经济发展和各类市场主体公平竞争营造良好环境，进一步激发社会活力。核心是正确认识和处理好政府与市场、政府与社会的关系，让市场和政府这两只手都发挥作用，并协调配合。既要充分发挥市场主体的作用，减少对微观经济运行的干预，促进社会资源的高效利用和充分流动；又要不断加强和改善宏观调控，提高经济运行的平稳性和总体质量。我们在应对这场国际金融危机中，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，坚持扩大投资与扩大内需双管齐下，同时制定产业调整振兴规划，引导市场有序竞争和产业健康发展。这些措施使我们赢得了主动，也积累了经济调节的经验。
二要以保障和改善民生为重点，加快建立惠及全体人民的基本公共服务体系，促进社会公平正义。如果说发展经济是政府的天职，那么促进社会公平正义就是政府的良心。《尚书·大禹谟》讲：“德惟善政，政在养民”，“不虐无告，不废困穷”。如果经济发展成果不能造福人民，不能让全体人民共享，那就不是社会主义社会，政府也妄称人民政府。政府必须加强在公共服务制度安排和公共产品供给方面的职责，健全公共财政体系，公平公正地面向全体人民提供义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务。要不断提高公共服务的总量，推进基本公共服务均等化。
三要加强和改进社会管理，正确调节各阶层利益关系，有效化解社会矛盾，保持社会安定有序。改革开放30年来，我国社会结构和利益格局已经发生了深刻变化。创新社会管理体制，是摆在各级政府面前的一项重要任务，也是亟待加强的薄弱环节。要完善调节利益关系的社会政策，着力缩小城乡差距、地区差距、社会成员贫富差距，加强对弱势群体的权益保护、利益倾斜和社会援助。认真解决损害群众利益的突出问题，积极预防和妥善处置群体性事件。健全应急管理体系，有效应对各种突发公共事件。切实加强社会治安，更好地维护公共安全。积极培育和规范发展各类社会组织，提高社会自我管理能力。特别要强调，财富分配和司法公正对于维护公平正义、保持社会稳定至关重要，一旦有突出缺陷，整个社会必然要出大乱子。我们一定要重视解决好这两方面的问题。
四、关于政府机构改革问题
政府组织体系的不断调整和优化，是行政管理体制改革的重要方面，也是一个永恒课题。改革开放以来，我国已经进行了6次规模较大的政府机构改革。其中，2008年国务院机构改革的一大亮点是探索实行职能有机统一的大部门体制，这是构建服务型政府组织架构的新尝试、新起点。大部门体制的优点是合并具有相同或相似职能的机构，可以有效避免职能交叉、推诿扯皮现象，增强政府综合协调能力，提高行政效率。国外多数国家政府的内阁机构设置一般在15～20个之间，当然加上独立机构、各类委员会等，行政机构总数实际上还是比较庞大的。目前，我国国务院工作机构分为7类共80多个。总体上看，政府机构数量仍然偏多，职能交叉、权责不清、协调不畅的问题依然突出。下一步政府机构改革的方向，是实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。
一要按照精简、统一、效能的原则，进一步整合政府机构，加快推进大部门体制。要突出精兵简政，控制行政机构数量和工作人员规模，优化政府组织结构，规范机构设置，理顺职责关系，努力实现机构精简、权责一致、行为规范、运转协调。
二要根据各层级政府的职责重点，调整各级政府权力配置，增强地方政府特别是县级基层政府的执行权力，解决中央与地方各级政府的“职责同构”和“上下一般粗”问题。中央政府着重加强经济社会事物的宏观管理，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上；地方政府着重加强对本地区经济社会发展事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理。
三要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，做到决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力。
四要全面推进事业单位改革。事业单位是政府提供公共服务的主要载体。事业单位改革既与政府机构设置相关，也与政府职能转变相关。要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位进行分类改革，强化公益属性，加快建立中国特色现代事业单位制度，加快形成中国特色公益服务体系。严格控制财政供养人口特别是事业单位人员规模，防止过快膨胀。
五、关于行政运行机制和政府管理方式问题
行政运行机制涉及行政决策、行政执行、行政监督各环节及相互之间的关系，决定着权力运行和政府行为是否规范。政府管理方式是指政府履行职能的手段、方法和路径，决定着行政效能和政府透明度。中央提出，要通过深化行政管理体制改革，“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”。一言以蔽之，就是要实现从人治到法治的根本性转变。重点抓好四个方面：
一要加快建设法治政府。法治是经济发展、社会稳定和公平正义的基石，也是政府最根本的行为准则。要把政府行为、企业行为和社会公众行为统一到法治精神和宪法法律上来。加强和改进立法工作，提高透明度和公众参与度，坚决消除政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。进一步理顺行政执法体制，规范行政执法行为，切实解决多头执法、执法不公、与民争利等突出问题。
二要坚持不懈推进制度建设。制度建设本身是民主意识和法治精神的体现。邓小平同志多次讲，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在多年的实践中，我们已经探索出一些行之有效的制度，包括科学民主决策、政务公开、绩效管理、行政问责等方面的制度，要不断完善并坚决执行。进一步建立科学民主决策机制，政府决策要做到程序依法规范、过程民主公开、结果科学公正，切实保障人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权力。深入推进政务公开，创造条件让人民群众更广泛地参与政府管理和监督，保障人民群众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。推行政府绩效管理与评估制度。健全政府责任体系，强化责任追究，推行以行政首长为重点的行政问责制。总之，要坚持用制度管权、管事、管人，切实规范行政行为。
三要强化对行政权力的监督。英国历史学家阿克顿勋爵有句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”权力过于集中又得不到有效约束，这也是我们面临的一个突出问题。要不断创造条件、完善相关制度，让人民群众直接监督政府工作。只有人民监督政府，政府才不会懈怠，少数人才不敢胡作非为。我们要不断健全人大监督、政协民主监督、司法监督、政府系统内部监督、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的监督体系，保证各级行政机关为人民掌好权、用好权。
四要创新政府管理方式。以提高行政效能为中心，充分利用现代信息技术，整合各类管理和服务资源，努力用最低成本提供更加优质的服务，不断推进政府管理现代化。重点要加强电子政务建设，重塑政府管理和服务流程，实现行政管理与服务的信息化。政府管理创新的另一个重要方面，就是如何创新公共服务的提供方式问题。在公共服务领域引入竞争、建立社会化参与机制，是世界各国公共服务体制改革的重要趋势，我们要研究借鉴。要在公共服务领域打破垄断、引进竞争机制，把那些适合或可以通过市场、社会提供的公共服务，以适当方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织，实现公共产品和服务供给的多元化，政府可以花钱购买服务。这样，可以更好地满足人民群众的多样化需求，也有利于全面提高公共服务的绩效。
六、关于公务员队伍建设和廉政建设问题
政府公务员承担着管理国家和社会公共事务的职能，公务员素质直接决定政府工作的水平。没有一支高素质的公务员队伍，政策再好、制度再健全，也达不到预期效果。提高政府的管理水平和为人民服务的能力，关键是提高公务员的素质。要进一步加强公务员队伍的思想建设、作风建设、能力建设和法制建设，教育广大公务员做刻苦学习的模范、勤奋工作的模范、清正廉洁的模范。学习永无止境，要不断优化知识结构，丰富知识储备，提高思想理论水平和业务能力。对工作要尽职尽责、兢兢业业，依法行政。古人说：天道酬勤。人民就是我们的天，只要我们勤勤恳恳地为人民做好事，人民就不会忘记我们。每个公务员都要自觉廉洁自律，做到进不失廉，退不失行，一身正气，两袖清风，自觉接受人民监督，树立清正廉洁的良好形象。公务员这个称号，是人民赋予我们的一份荣誉、一份信任、一份期望，要珍惜这份荣誉，履行好应尽的责任，不辜负人民的信任和期望，做出让人民满意的业绩。
坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务，也是政府自身建设的极其重要方面。只有建设一个进取有为、廉政勤政、务实高效的政府，才能够更好地凝聚人心，有效协调各方面行动，形成全社会合力，战胜各种困难和挑战。政府系统要按照中央的总体部署，把廉政勤政建设摆在更加突出位置，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，严格执行党风廉政建设责任制，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，有效预防腐败，更加有力地推进惩治和预防腐败体系建设。要重点加强廉洁从政教育和领导干部廉洁自律，加大查办违纪违法案件工作力度，健全行政权力运行和监督机制，推进反腐倡廉制度创新，不断取得反腐败斗争新成效。
注：本文作于2009年10月。