当代物权法百科全书小辞典257

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土地用途变更

陈绪国

物权法第一百四十条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”

本条款，是关于建设用地使用权正确行使的规定。专地专用制度，是中国特别法和普通法、规范性文件的统一的土地用途制度，对于建设用地专地专用的管制，比农用土地的用途管制更加严格。

本辞条，讨论土地用途变更的基本概念

土地用途变更，指以公开竞价方式或者有偿使用取得的建设用地，以及以政府划拨方式取得的建设用地，两种建设用地使用权的变换与建设用地使用途径的变更，也包括自愿性变更和强制性变更两种方式。任何一种土地用途的变更，不是可以随意变更、胡乱变更的，土地使用者必须具有充足的理由、必须通过法定的程序和经有关行政主管部门的批准，才能实现这一种权利的对接。

自愿性变更，是土地使用权人自愿并申请变更的功利性行为。包括变更地表权、地上权、地下权、容积率和改变现在用途为另一种用途，也包括将划拨土地变更为出让土地，用于房地产经营性土地。有时候，土地的变更连带着权利主体与客体的变更，所有制的变更等等。自愿性变更，有单一的变更行为和复合的变更行为，取决于当事人的谋利方式与手段。需要留意的是，一些划拨土地变更为出让土地，容易造成土地资源的不合理利用、过度利用和国有资产的大量流失。特别是在企业改制、土地入股、土地转让中的不正常变更行为，是需要密切关注的地方。另外，有的房地产企业申报的是中小学、幼儿园等公共设施用地，实际上用于房地产经营性用地，从中少缴土地出让金和土地增值税等税金，这也是一种不合理的土地变更行为，当属于恶意变更行为，应当给予制止。

强制性变更，是国家土地所有权人对于各种土地使用权人（包括信托的土地所有权人）下令进行土地用途变更。总体上包括以下几种情形在内：一是国家产业政策的强制性。国家规定经济结构调整，淘汰落后产能和污染型企业，下令某些企业关、停、并、转、迁，同时中止或者终止其原来的土地使用权，就地、异地改变土地用途，或者剥夺原土地使用权人的使用权，让其他合格的使用权人来行使土地使用权。二是出让合同的强制性。当事人根本违约，国家收回土地使用权，并变更其不合理的用途。出让合同的建设用地使用权人擅自改变约定的土地用途的，属于根本违约，出让方有权解除合同并处罚款。然后，将不正确的土地用途更正过来。三是惩罚违章建筑的强制性。对于不履行用地手续、用地义务的违章建筑，地方政府可以下令拆除违章建筑或处罚款，并可要求其变更土地用途。根据需要和可能，还可以取消原土地使用权的用地资格，另行授予土地使用权人，变更土地用途。四是对于违规的强制性。需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。然而，有的当事人未经批准，擅自将农用土地和未利用土地用于建设用地，或者用一种建设土地用于另外的未经批准的建设用地等违规行为，政府有权收回土地使用权，并追究其法律责任。

按照现行法律规定，“土地用途变更”是指那些确有必要改变土地用途的，对于城镇整体规划和国家大政方针没有抵触的一类变更，国家有必要将其限制在一定对象和范围之内，而不是随申请随批准，来者一律不拒。确需改变土地用途的，并且没有瘕疵的，建设用地使用权人应当向土地行政主管部门提出申请。该部门经过审查以后，认为所改变的土地用途仍符合城市规划的，同意对土地用途作调整的，还需报市、县级人民政府批准，然后出让人和受让人应当重新签订或者变更合同条款，进行变更土地用途登记，补交不同容积率的土地出让金差价。

以划拨方式取得土地使用权，尔后改为房地产经营性即有偿使用方式的，于改变土地用途时，建设用地使用权人还应当补缴土地出让金。原土地使用权划拨决定书于土地用途变更合同成立时应当作废，土地使用权人应当与出让人签订土地出让合同，依法到登记机关办理土地用途变更登记，确认与公示新的土地使用权，发生新的法律效力。

土地用途变更，是土地用途法制系统工程的一部分。基于建设用地所有权的国有制和土地资源的重要性、稀缺性等客观要求，必须有一整套公平合理的法律、法规和规章制度来规范化土地用途和土地用途的变更。

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