当代物权法百科全书小辞典262

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现行土地出让金新制度

陈绪国

物权法第一百四十一条规定：“建设用地使用权人应当依据法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”

本条款，是关于建设用地土地出让金等费用义务的规定。实际上，这不仅仅是关乎土地使用权人的义务，而且还是地方政府的职权职责之所在。

本辞条，介绍土地出让金制度的物权化

主题：现行土地出让金新制度

现行的土地出让金管制制度，是在多年来的经验教训基础上总结出来的一套行之有效的办法。在加强土地出让金征管的前提下，不断完善市场机制，完善收支透明机制，完善反腐倡廉制度。许多人大代表、政协委员和专家学者对此提出了许多宝贵的建议。中央有关部门恪尽职守，连年来在土地管理和调控方面狠下功夫。应当说，现行的土地出让金制度与发展前景，会向更好的方向转化。

一、现行的土地出让金制度

1．加大土地出让金的首次征缴比例

2010年3月国土部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》中规定“开发商交付的土地出让金不得低于出让价的20%”的规定仅仅相隔3个月以后，再次加大调控力度。国土资源部总规划师胡存智指出，土地出让价不低于当地基准地价的70%，竞买土地出让金不低于出让最低价的30%。

这就是说，关于招标、拍卖、挂牌出让土地的，由三个月前的最低额度的20%很快提高了10%。关于协议出让的，以及由划拨土地转为有偿使用土地的，土地出让价不低于当地基准地价的70%，也有明确规定。

一种意见认为，国土部把土地出让金再提10%，主要是考虑到土地调控效果不大和土地空置严重、地价上涨过快。尽管楼市调控当前，开发商面临销售困难的局面，但仍有不少房企拿地的速度没有减慢。他指出，房企拿地储备过多，可能会导致炒地等现象。! F1 Q9 S/ _2 h

2．缩短原来的60日内交付的期限

1990年城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第14条规定，“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求赔偿。”这是关于“60日内限期”的规定。

2010年 3月中旬，国土资源部下发的《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》中规定：开发商交付的土地出让金不得低于出让价的20%（6月份提高到不低于30%）。土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同；合同签订后1个月内，必须缴纳出让价款50%的首付款。明确了要求签订出让合同的期限和1个月内首付款的比例。

一种意见认为，10%的土地出让金的提高幅度，表明土地市场将作进一步调控，这将再度增加开发商的资金链压力。

一种意见认为，开发商拿地成本增加，会促使开发商未来拿地谨慎，通过囤地居奇的投资商将失去市场。有资金优势和土地优势的开发商联姻，将是开发企业并购的最佳模式。可以判断，土地出让金的提高将敦促未来的开发性企业逐渐由暴利企业变为盈利企业和（正常的）经营性企业。新

3．将地下建筑也列入土地出让金的征缴范围内

广州市房管局5月中旬公布广州将调整土地出让金计收政策，新的计收标准将于2010年7月1日起执行。以前地下建筑不用算容积率，更不用缴纳出让金，而以后地下建筑也要计收土地出让金了。至于怎么具体个收取法，目前还没有正式公布，但有了规定的意向，开局是良好的。

按照物权法的规定，土地的权利，包括地表权、地上权和地下权三大组成部分。如果仅仅收取地表权、地上权两方面的土地出让金，显然是不够的。而且，某些大型建筑物的地下停车场、地下商场出售以后的利润远高于房屋出售的利润。广州市的新规定，看起来是新鲜的，其实早已应当这样办理的。广州市这种做法成熟以后，肯定要向全国推广。因为有物权法“三地权”基础理论垫底，有关部门的底气更加充足了。

一种意见认为，新的计收政策旨在改变过去对历史上协议出让的土地补缴标准偏低，客观上诱导开发企业拿地后有调增规划容积率的冲动。房地产专家表示，根据新的计收政策，有的地块或将补缴地价增加数倍。

二、土地出让金调控的发展力度

国土部今年接连出台了几个重要文件，打了一套房地产调控的组合拳，其力度不可谓不小。

1．对地方政府加强监控与惩戒力度

预计今后新的相关调控政策，主要目标应当是地方政府。长期以来，地方政府为了完成招商引资的政绩，毫无原则地优惠优惠再优惠，毫无原则地一再缓收、少收土地出让金，毫无原则地不按时按量向中央财政上交应当上交30%比例的土地出让金。这叫“上有政策，下有对策”，这叫欺上瞒下。更有甚者，有的地方官员与开发商沆瀣一气，上下其手，进行违法乱纪的罪恶活动。所以说，许许多多的土地调控政策，到了地方上就被束之高阁，许多好政策到了底下就失灵了，根子就在于地方政府的不作为和乱作为。

2010年6、7月份以来，国土部联手银监会密查全国1436宗闲置土地，矛头直接对准地方政府。其实，类似问题是年年有年年犯，国土部如审计署一样，成为弗弗西斯似的永远无止境的劳役者。按理说，国土部和国土督察总局的职权应当不小了。问题在于，对于那些严重违法乱纪的犯罪分子，应当以什么样的惩戒办法和力度来对付他们。当然，这不是物权法所要讨论的内容，也只好点到为止。

2．土地出让金的用途管制

关于土地出让金的用途管制，目前看来，有些老规定已经不太适合新形势的发展了。有关部门应当广泛征求意见，集思广益，以期推陈出新。

2004年财政部发布的《用于农业开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49号）将土地出让金的支出仅仅用于农业土地的开发上，似乎有旧思维局限性之嫌。人们不得不怀疑，地方政府将土地出让金中这些收集起来，真的会老老实实地“用于农业土地的开发上”吗？就算是这样，到底会有什么实际意义与效果？会不会弄巧成拙？会不会成为变相挪用土地出让金的借口？现在的农村，基本上是单干制，生产要素以私有制为主，还不如将这些钱直接发到农民手上，用于解决他们生产、生活中的困难和燃眉之急。

另外，城镇里头，许多地方是没有农业土地的，即使是有一些，相隔三五年就被城镇建设征收了，用于农业开发还不如用于商业开发。大城市里头，更是没有必要“用于农业土地的开发上”。2010年3月份，有全国人大代表建议，各地的土地出让金，应当拿出90%建廉价保障房。笔者认为这个主意是很中肯啟的。

《管理办法》规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，……按各市、县不低于土地出让平均收益的15%确定。

根据2004年制定的《土地出让平均纯收益标准》得知如下：

土地出让平均纯收益标准

单位：元/平方米

等别	一	二	三	四	五	六	七	八	九	十	十一	十二	十三	十四	十五
标准	160	125	105	90	75	65	59	53	47	41	35	30	25	20	15

一线城市土地平均纯收益等别划分

一等：

上海：黄浦区、卢湾区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区

二等：

北京：东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、丰台区、海淀区、石景山区

上海：浦东新区

三等：

广州市：越秀区、东山区、荔湾区、海珠区、天河区、芳村区、白云区

深圳市：福田区、罗湖区、南山区、盐田区

四等：（略）

注：

以上北京市的区名，2010年拟合并更名的有：东城区与崇文区合并，取名为“东城区”；西城区与宣武区合并，取名为“西城区”。

以上广州市的区名，2005年已经将越秀区与东山区合并，取名为“越秀区”；荔湾区与芳村区合并，取名为“荔湾区”；

以上资料是2004年的老资料，事过6年以后，情况有了很大的变化。各个城市的“地王”不断涌现，不断地刷新纯收益的纪录。譬如，以广州市珠江新城为例，2003年以前地价最低才2380元/平方米，现在住宅和商业的地价已经高达1.5万元/平方米了,翻了六番。又如，珠江新城地区住宅基准地价为4804-5191元/平方米，拍卖价最高达1.5万元/平方米；大学城住宅基准地价为3016-3078元/平方米，大学城最高住宅地块的楼面地价是9500元/平米。公开出让成交的土地地价远比基准地价要高。买房,

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