摘要：中国的碳排放总量还在增长，而且增长的驱动力均为长期因素，要达到2020年单位GDP碳排放比2005年降低40％～45％，并非易事。为实现目标，除了建立低碳发展的综合战略之外，更要继续加大节能减排的政策力度，进行制度创新：采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式进行碳减排目标分解，建立、健全能源消耗和碳排放统计、报告、评估、考核体系等。

　　                一、哥本哈根后排放空间的博弈将异常激烈

　　    2009年的哥本哈根联合国气候变化大会，在有限范围内达成了一个不具有约束力的政治协议——《哥本哈根协议》，该协议草案没有获得正式通过，只要求各国“注意到”。所以这个结果一出来，立刻遭到了很多激进的国际环境组织的强烈抨击，认为它离无果而终只有一步之遥。

　　    尽管哥本哈根会议结果令人失望，但也并不太出人意料。在各种政治力量空前激烈的博弈和较量中，在异常错综复杂的谈判形势下，我们不可能期望一步到位地达成全面的、有约束力的国际法律协议。客观来看，《哥本哈根协议》并非没有积极意义：它坚定地维护了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则；所有发达国家都提出了中期减排目标，主要发展中大国也提出了减缓行动的目标，这为推动后续谈判提供了重要基础；该协议认可将“控制全球升温不超过2摄氏度”作为全球合作行动的长期目标，并初步形成了发达国家2010～2012年快速启动阶段提供300亿美元、2020年增加到每年 1000亿美元的资金援助计划；发达国家履行减排义务和发展中国家采取减缓行动的透明性等问题也开始有了解释。

　　    2010年底，将在墨西哥召开气候公约第16次缔约方会议，各方将就减排目标、资金机制、透明度等关键问题进行深入磋商。虽然各国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的信息表明，目前为止已经有100多个国家明确表示支持《哥本哈根协议》，但由于这个协议不具有约束力，因而不能排除后续谈判中出现新的变数的可能，墨西哥的后续谈判任重而道远。

　　    在未来的国际谈判中，中国要继续维护和争取自己的发展权。但作为温室气体排放大国，在应对气候变化问题上中国面临的国际压力日益强大，这些压力不仅来自发达国家，也来自发展中国家阵营内部。

　　    例如，后续谈判的焦点问题之一是全球减排长期目标的具体化。《哥本哈根协议》认可的长期目标是“控制全球升温不超过2摄氏度”，有研究表明：要达到这个目标，全球温室气体排放量到2050年必须较1990年水平至少减少50%。1990年全球二氧化碳排放约为210亿吨，目前约为290亿吨；到2050年如果全球减排50％，以1990或2005年为基年，则为105～145亿吨。而目前发展中国家的整体排放已经达到137亿吨，中国约60亿吨，未来还要继续增长。因此，全球减排目标必将挤压中国等发展中国家未来的排放空间。一些小岛国和民间社团甚至提出了更为激进的1.5摄氏度目标，这对减排的要求就更高。显而易见，在减排长期目标具体化问题上，各方对排放空间的博弈必将异常激烈。　　

　　                    二、中国要实现2020年碳减排目标并非易事　　

　　    中国政府向国际社会作出了到2020年单位GDP碳排放要比2005年下降40％～45％的承诺，这与“十一五”规划提出的到2010年单位GDP能源强度在2005年基础上降低20％相比，碳减排目标更直接，减排的力度也更大。

　　    “十一五”节能减排规划实施四年以来，中国通过政府投资十大重点节能工程、开展节能审计和管理、“上大压小”淘汰落后产能、发展可再生能源、退耕还林和植树造林等多种政策措施，在推动低碳经济发展上也取得了重要成绩。与2005年相比，2009年中国单位GDP能源强度下降了14.38％，相当于减少了8 亿吨二氧化碳排放。

　　    但我们也要充分认识到，实现2020年单位GDP碳排放比2005年下降40％～45％的目标并非易事。因为中国的碳排放总量还在增长，而且碳排放增长的驱动力均为长期因素。第一，目前中国正处于工业化加速发展阶段，重工业比重占70％左右。这一阶段至少还会持续二三十年。第二，中国城市化仍将高速发展。城市化率每提高1%，就等于把1300万人（这是以总人口13亿计算的，其实在2030年前总人口还将增长，也即相当一段时间内这个1%将超过1300万人）迁移到了城市，公共服务需求的提高、生活方式的转变，都必然带来更多的能源消耗。第三，国际贸易中的内涵能源。2002年中国的净出口内涵的能源，占一次能源消耗总量的16%；2006年约占25%。第四，中国以煤炭为主的能源结构（煤炭在中国能源消费中的比例近70％）中短期内不可能改变。此外，随着金融危机的影响逐渐淡化，全球范围内经济开始复苏，中国经济转好的大局已定，在这样的情况下，我们也要警惕能源需求和碳排放出现反弹。

　　    有研究表明：技术进步对降低单位GDP能耗的贡献率为30%～40%，产业结构调整的贡献率为60%～70%。然而，低碳技术的研发和大规模推广应用需要一个过程，产业结构调整也并不容易。中国第三产业特别是高技术、环保等新兴产业发展相对落后，服务业增加值占GDP的比例在40%左右，明显落后于中低收入国家平均55%的水平。2006～2009年，中国靠淘汰小火电机组，淘汰落后炼铁产能、炼钢产能、水泥产能等等，大量减少了温室气体排放，但这并不是可以持续挖掘的节能潜力，而且付出的社会经济成本相当高。产业分散程度高、技术结构不合理、地区差异大等问题，也都加大了结构调整的难度。

　　    从能源结构来说，发展可再生能源、优化能源结构是减少温室气体排放的重要途径。2007年底，中国水电、风电和核能的比重由1980年的4％提高到了 7.2%；生物质发电装机容量300万千瓦；农村户用沼气数量达到2650多万座，每年可替代近1600万吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放4400万吨。2008年，中国的水电装机容量达到1.63亿千瓦，位居世界第一；风力发电装机容量达到1000万千瓦，世界第四；太阳能利用面积1.3亿平方米，光伏发电12万千瓦，世界第一。尽管中国可再生能源的发展很快，但是相对于这样一个大国快速增长的能源需求来说，可再生能源难堪重任。根据我们的《可再生能源中长期发展规划》，可再生能源的发展目标是到2020年在能源消费总量中的比例达到15%，而这里面主要还是靠大水电。　　

　　                三、建立低碳发展综合战略与制度创新　　

　　    低碳不是经济发展的惟一目标，但低碳经济可能与能源安全、环境保护、提高经济竞争力等目标相互促进，形成共赢。中国要实现甚至超过2020年单位GDP碳排放在2005年基础上下降40％～45％的目标，建立低碳发展的综合战略十分必要。例如，完善相关管理制度、法律法规、政策体系，调动企业和公众的积极性，大力推进低碳技术的研发和大规模推广应用，鼓励公众的生活方式和消费方式向低碳方向转变，等等。

　　    而从具体的操作上来说，这个目标的实现要求继续加大节能减排的政策力度。中国相关制度和政策的设计方面还有很大的改善空间，可从以下几个方面着手进行制度创新：

　　    第一，碳减排目标的分解最好采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式。我们的“十一五”节能减排目标在制定和分解时，很大程度是采用了“自上而下”的方式，随意性很强。比如说能源强度下降20％，就被平均分解为每年实现4％。同时区域分解也过于简单化，除广东、宁夏等少数几个省市自治区以外，绝大部分省都采用了20%的目标。结果几年下来，有的省由于节能减排潜力本身就不大，所以完成的情况比预期的目标差很多。

　　    第二，做好政策的衔接和协调。“十一五”节能减排政策是“边走边看”，2005年确定能源强度下降20％的目标之后才开始制定和出台各种政策措施。“十二五”应加强政策之间的衔接，保持其连贯性；一些未来可能引入的新政策，如碳税和排放贸易机制等，也应加强研究和局部试点，以期逐步完善。

　　    第三，调动地方和企业的积极性，促进全社会参与。比如说，企业是经济活动的主体，对碳减排目标的实现起着非常关键的作用，那么政府应该鼓励企业采取措施节能降排，并创造经济激励机制，让企业从中获益。在建设低碳城市、倡导低碳生活等方面，都要通过适当的政策措施加以引导，让地方政府和民众广泛参与决策和执行。

　　    第四，重视各地区之间的差异性和产业转移问题。各地区节能减排的潜力不同，应该根据自身的实际情况确定不同的节能目标。目前中国区域之间高耗能产业的转移相当普遍，呈现出从东部经济相对发达地区向中西部转移的趋势。转移了高耗能产业的地区，经济结构更有利于节能减排，因此节能的重点要进行相应的调整；而接受产业转移的地区，也必须对其带来的经济利益与环境影响进行权衡，通过政策进行适当调控。

　　    第五，建立、健全能源消耗和碳排放的统计、报告、评估、考核体系。这是一项非常重要的基础性工作。因为《哥本哈根协议》规定对发展中国家的自主减缓行动开展国际磋商和分析，未来将就具体细节进行谈判，这对中国相关统计、监测、考核体系的建设提出了很高的要求。“十一五”期间，全国和各地区单位GDP能耗公报制度已经初步建立，但从能源强度目标转换为碳强度目标，涉及的范围更广、数据更多、难度也更大。这就要求我们必须尽快完善相关统计、监测和考核体系，加强相关能力的建设。