欧洲告诉你如何建设国家稿源:南方都市报   2010-07-04 作者:郭台辉 

摘要：我们生活在一个国家建设(state-building)的伟大年代。亚洲、非洲和东欧在上世纪下半叶诞生了一大批新的国家。这些新生国家常常面临政治专制和腐败肆虐，分裂主义对中央权威构成严重威胁。这些现象给政治科学提出一个核心课题：在社会经济快速变动但国家权威很脆弱的情境下，如何建立一个高效而稳定的中央政府？

    在英国，代议机关由不同情政府官员的纳税人代表所组成，有着最高的立法威信，一开始就抵制世袭制，政府改革者由此克服世袭官员的顽固抵抗，在现代早期建立起一种完全现代的行政管理和财政体制，成为官僚宪政主义的典型。

 郭台辉

    □华南师范大学副教授，广州

    国家建设的核心命题

    我们生活在一个国家建设(state-building)的伟大年代。亚洲、非洲和东欧在上世纪下半叶诞生了一大批新的国家。这些新生国家常常面临政治专制和腐败肆虐，分裂主义对中央权威构成严重威胁。这些现象给政治科学提出一个核心课题：在社会经济快速变动但国家权威很脆弱的情境下，如何建立一个高效而稳定的中央政府？如何建立一种公正而有效的行政管理和财政体系？著名的政治学家萨缪尔·亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》早在1969年就已提出这个问题，但四十年来并没有影响到新生国家的政治实践。纽约大学的托马斯·埃特曼重新提出这一问题，在其获历史社会学最高学术荣誉巴林顿·摩尔奖的成名作《利维坦的诞生———中世纪及现代早期欧洲的国家与政权建设》中，希望历史社会学能为这一课题提供新的解决思路。

    在埃特曼看来，欧洲的国家建设，在规模和范围上是与晚近的国家建设浪潮惟一可以比肩的政治发展阶段。从罗马帝国解体到法国大革命爆发的这一段时间，欧洲创立了数十个新政权，这些政权原来都屈从于某个帝国的统治。在整个广袤的欧洲大陆，国家统治者们同样面临的问题是，在地缘政治压力增强、市场持续扩张、城市化以及社会和宗教剧变的情况下，如何建立起稳定的治理结构？如何担负国家机构的繁重任务？如何将形态各异的领土有力地统一起来？然而，尽管这些统治者面临类似的挑战，也处于大致相同的文化背景，但在欧洲现代早期结束之际，已建立的国家结构在本质上却又很不一样，使政府政策得以实施并产生强制力的制度也各不相同。

    所以，埃特曼在这本书的具体问题是———“从西罗马帝国解体到法国大革命之前那段时期，出现的欧洲国家为什么会沿着如此不同的路径发展。有些国家为什么走上绝对主义的道路，而另一些则走上宪政主义的道路？是什么因素使得有些国家能发展出官僚制的管理体系，而另一些在实践中却仍然延续一种世袭制？”

    决定国家建设形态的三要素

    本书一反从资本主义发展与地缘政治压力两方面来研究欧洲的现代国家建设问题的惯常思路，把法国大革命之前在欧洲版图上出现的现代国家提炼出四种类型，即英国的官僚宪政主义、拉丁欧洲的世袭绝对主义、普鲁士诸公国的官僚绝对主义、波兰与匈牙利的世袭宪政主义。

    在埃特曼看来，三个基本要素的不同组合决定了欧洲国家建设在现代早期的差异。首先是代议机关牵制王权的能力决定了国家的政权性质。在国家政权发展的早期，绝对的专断和意志自主同是王权和地方政府追求的目标。

    这就产生两种情况。第一种情况是，地方政府以一种自下而上的参与方式组织起来，如英国、苏格兰、匈牙利、波兰和斯堪的纳维亚，以至于在中央和地方层面都是按照身份群体的相互合作来发挥作用。这使地方政府可以动员社会资本与财政和军事资源，迫使王权接受宪政主义的分权原则。第二种情况是，地方政府以一种自上而下的、非参与式的方式组织起来，如拉丁欧洲与德国，加上以身份为基础的代议机关内部因分崩离析而软弱无力，使得王权有能力摆脱地方政府的牵制，实现绝对主义的目标。

    其次是国家机构的性质。国家机构的性质是由王权动员和提取社会政治资源的能力所决定的。这种能力在15世纪中期前后有着很大不同，之前的统治者为了调动资源以应对地缘政治压力，往往无力对抗拥有行政管理与财政技能等资源的社会群体，只能让国家机构做出妥协。但此后随着大学的兴起供给训练有素的人力资源，金融市场的繁荣供应短期资金，统治者更有能力抵制世袭制的幕僚在控制行政管理和财政安排方面的压力，并建立牢固的现代官僚体系。

    最后是代议机关对行政管理与财政基础结构的独立影响。拉丁欧洲与德国的代议机构非常脆弱，没有改变国家机构的性质，所不同的是，最早跻身现代国家行列的法国、西班牙等国迅速呈现出一种世袭制特征，成为世袭绝对主义的典型；德国和丹麦是在现代的早期扩展其基础结构与能力，其扩展的条件更有利于统治者降伏社会各等级的抵制，因此可以非常成功地引入现代早期的官僚制结构，由此成为官僚绝对主义的典型。

    而在英国，代议机关由不同情政府官员的纳税人代表所组成，有着最高的立法威信，一开始就抵制世袭制，政府改革者由此克服世袭官员的顽固抵抗，在现代早期建立起一种完全现代的行政管理和财政体制，成为官僚宪政主义的典型；波兰和匈牙利很早就确立了代议机关的地位，所有的物质资源由参与式的地方政府自由支配，但这限制了王权力量和官僚制结构的成长，贵族控制的地方政府组织接管了行政管理、财政和军事方面的绝大多数功能，从而成为世袭宪政主义的典型。

    对当前中国国家建设的启示

    欧洲经过几百年的发展形成了形态多样的国家建设路径，给后来者提供了较为普适性的经验与教训，给正在进行国家建设的中国带来许多启示。尽管存在时空的巨大差异，面临的外部环境也不同，但在欧洲国家建设的进程中早就经历过中国当前所具有的优势、面临的困境以及走出困境的方法。

    自晚清近代之后，中国处于一种列强宰制的历史情境，共产党通过革命手段建立新政权，蹒跚于世界资本主义体系与民族国家体系的夹缝中，但走出一条新型的现代国家建设道路。中国虽然存在巨大的地缘政治和军事压力，但更有发展优势，它可以借鉴和吸收早发国家的经验教训，在各种联盟与势力中寻求生存与发展。中国既吸收早发国家的制度模式和价值观念，又防止一味的复制和追随，需要根据国内外环境的变化不断调整国家的政权结构与组织形态。处于后发状态但成功的个案还有相对于法国、西班牙、荷兰等国来说的英国，以及相对于西欧国家来说的德国，二者都是在困境与危机中走向成功的。

    当前中国焦点问题，如环保问题、劳资纠纷问题以及由房地产问题引发的诸多群体性事件，多数都是地方政府的公司化与世袭化倾向导致的，任意抵制、曲解和偏离中央政府的宏观政策。这种倾向在欧洲国家建设的进程中同样严重，甚至许多地方依然如此，诸如私人占有的职务、包税制和“内部”财政，由此导致地方官员的无效与专断，大量公共税收流入到私人腰包。其结果是难以建立一种诚信有效的行政与财政体系，大量滋生侵蚀国家政权的腐败和寻租行为。

    寻租群体可能是有机会接近国家公共资源的任何群体或个人，他们一旦没有受到控制和监督，就以一种最适合他们自己利益的隐匿或公开方式来吞噬公共资源，甚至完全不关注整个国家的长远后果。而且，利益一旦得到巩固，他们就百般抵制中央政府主导的社会政治改革。正如早期的法国、意大利、西班牙、葡萄牙等拉丁欧洲一样，由于军事、行政管理和财政安排都可能与各种世袭主义扭结在一起，如果地方政府的世袭化倾向得不到控制，就将导致全国大规模的无效和公共资源私有化，直至国家体制最终失去活力而停止运转。

    如何才能抵制寻租行为对国家制度的破坏呢？欧洲国家建设积累了两种经验。一种是德国的威权模式，中央政府严密监控政府官员的各种活动，解雇不遵守诚信和效率标准的官员。然而，这种模式不仅几乎完全依赖于中央政府的警惕性和行政部门的监管力度，而且存在高度偶然性的风险，一旦中央领导人自我堕落而不能雷厉风行，整个官僚系统就将瘫痪，或者领导人的宏观价值导向和制度选择有问题，必将爆发后果不堪设想的社会政治危机。此外，为了自我维持，威权模式不得不与强势利益集团达成妥协，任凭寻租与腐败。

    另一种是英国的宪政模式。实施宪政有利于官员在行政程序上的身份平等，不仅能建立非私人占有的行政管理，而且还有助于消除世袭制的陋习。主要采取的措施是，纳税人选举的代议机关审视并警惕政府官员的行为；通过发达而开放的公共领域进行各种调查；对国内金融市场施加一种效率压力。

    最后，也许对中国最重要的是，把一个具备独立统治能力的强势中央政府与充满活力的参与式地方政府结合起来。因为惟有强有力的中央政府才有能力阻止强势利益集团把地方政府导向寡头化的倾向，惟有中央政府与地方精英始终如一的支持，才能让老百姓理性而有序地参与公共生活与地方管理，才可以让国家政权均衡地满足能力提升、政治参与、经济增长和地缘政治竞争的多元需求。