当代物权法百科全书小辞典295

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宅基地使用权的行使

陈绪国

物权法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

本条款，是关于宅基地使用权取得、行使和转让的规定。

本辞条，是关于宅基地使用权行使的概念。

主题：宅基地使用权的行使

宅基地使用权的行使，即宅基地用益权的行使，指权利人按照“专地专用”原则和“一户一宅制”或者“一户一地制”原则，分类实行交纳土地使用费制度，避免土地资源的过度利用与超标使用、铺张浪费等现象。农村村民依法取得宅基地使用权即用益权的，有权在指定的宅基地上建造住宅及其附属设施，从而基本满足住宅用地分配指标；依法取得的所建住宅及其附属设施的所有权，在特定范围内行使占有、使用、收益和处分的权利—如有多余房屋还可用于合法经营。

按照权威解读，农村村民依法取得宅基地使用权的，有权在宅基地上建造住宅及其附属设施，从而满足农民的生活居住，同时取得所建造住宅及其附属设施的所有权。如有多余房屋，还可用于合法经营，出租房屋谋利。这就是宅基地使用权的行使范围。

关于宅基地使用权的行使，与宅基地使用权的取得一样，有些问题争议性很大，又因为中国东南地区与西北地区的土地供求形势不同，以及各地农民的贫富程度不同，经过了反复讨论研究，也不好搞全国“一刀切”，最后仍然搁置下来，交给特别法来调整。

宅基地使用权取得的相关技术性问题，主要体现在以下三个方面：

第一，农村宅基地使用权也属于建设用地使用权的一个品种，是否需要如城市的建设用地使用权一样设定地表权、地上权和地下权？要不要全国城乡统一法律尺度与口径？

这个问题很重要，因为涉及到是否违章建筑的大是大非问题。从多年来的法律实践来看，许多城市郊区和城中村的宅基地使用权，与国家出让的建设用地使用权一样，也一律实行建设用地使用权分层制度，收到了良好的效果。

但是，物权法草案的修改，从第一稿到第八稿，基本上忽视了这一重大问题。出台后的物权法，建设用地使用权一章未提及，宅基地使用权一章也未提及。可能是有意无意地回避这一问题。

全国城乡一律实行建设用地使用权分层制度，难度并不太大。只要在宅基地审批、审核、规划与登记时加以把关就成就了。

第二，农村宅基地使用权是否实行有偿使用制度？如何实施实行有偿使用制度？

这个问题很重要，争议性也很大。1990年国务院批文搞了有偿使用试点，1993年中央发文不搞有偿使用制度。但是，物权法从第一稿到第八稿讨论和审议过程中，总是争论这个问题。

1．无偿使用的意见

一种意见认为，宅基地使用权是村民最基本的居住保障，集体经济组织成员应当无偿取得。

以上意见是有根据的。1997年7月，为了减轻农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中规定，取消农村宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费。

因为在此之前，有国务院批转国家土地管理局文件，已经明确规定了农村宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费问题，实际执行起来发生困难与冲突。其中，某些城市的城乡结合部，村组内部一地难求，经济合作社或者经济联社自行拍卖宅基地，并且拍卖到相当高的价格。这种情形，一直持续到现在，可能是有关乡镇审批部门予以默认的缘故。

所谓乡镇，与农村经济总社有利益连带关系—即既有最低一级政府的公务员关系，又有所谓“农村集体”的关系。可惜的是，有些法学专家学者，在讨论修订物权法草案时，没有注意到这一点。

2．有偿使用的意见

另一种意见认为，现在农村存在分配不均、批少占多等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民群众改善居住条件的需要，也影响了集体经济组织的收益。宅基地应当有偿使用。

以上意见也是有根据的。1990年，国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示》的通知，提出：进行农村宅基地有偿使用试点，确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定标准以内的，既有体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高。宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。

尽管以上规定被1993年的“两厅”文件所覆盖，某些地区依然照此文件执行，甚至于受到当地市、区政府的认可。某些城市的城乡结合部自行拍卖宅基地盛行，便可见一斑。

3．见机行事的意见

另一种意见认为，完全实施有偿使用制度多数农民难以承受，建议对保障基本居住的宅基地面积，继续采用无偿取得制度，而对超过基本居住的部分实行有偿使用制度。对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。

其实，以上意见是第二种意见的翻版形式，也是1990年国务院文件精神的拥虿者。那么，无论形势怎么发展，全国统一的完全无偿使用制度会日渐衰落。分阶段地推进、有目标地推行等级分配与收费制度，尤其是采取采取累进制计算使用费制度，应当说是不可逆转的潮流了。当然，全国的东南地区和西北地区，于很长一段时间内，大体上是有些差异的。随着实践经验的总结，所有差异会缩小，而且是朝着有偿使用的方向迈进。

第三，宅基地的取得与权利行使，是否坚持“一户一宅”原则或者“一户一地”原则？

1．反对的意见

一种意见认为，农村因继承等原因拥有两处以上宅基地的情况很普遍，“一户一宅”原则过于绝对，难以执行。

以上意见将宅基地的初始设立使用与继承使用混淆在一起了，理由不是很充足。如果立法，可以将这两者之间区别对待就行了。60多年来的宅基地分配制度，也基本上实施的是“一户一宅”原则或者“一户一地”原则。相信现在及其今后，大多数情形下，执行这一原则依然应当成为主流形式。

2．赞成的意见

另一种意见认为，作为分配制度，应当坚持“一户一宅”的原则。

《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土发[2004]234号）规定，严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。

以上意见，应当是基本正确的。当然，还是那句老话：中国的东南地区与西北地区还是应当有所区别。不访这样设计，东南地区普遍推行“一户一宅”的原则，西北地区某些地方可以试行“一户一宅”～“一户二宅”的原则，不要搞“一刀切”。

说到底，一些特别法不能解决的问题，物权法更难加以解决。因为宅基地使用权太复杂、太敏感了。即使是中央文件，也有反复无常的时候。但是，相信各地在长期的法律实践中，会很好地总结经验，从中找出规律性的东西出来，更加切合本地区的实际，更能提高自觉性、减少盲目性。

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