党的十一届三中全会提出要“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”，30年过去，我国国有企业改革走过了艰难的历程，取得了巨大的成就，基本形成了较为科学的国有资产管理体制，但随着市场不断发展，国有资产管理部门在代表政府履行国有资产管理职责当中渐渐暴露出一些“错位”、“越位”等现象，因此，政府职能在国有资产管理方面准确定位依然是一个现实问题。

　　要探索定位问题，我们还得从发展历程及现实表现当中来寻找答案。

　　国有企业改革历程回顾

　　一、“放权让利”阶段

　　在长期计划经济模式下，我国国营企业不仅是一个在中央统一计划指令下机械执行生产职能的“生产车间”或“班组”，而且还是一个承担多种社会职能的“社区单位”。在这样的情况下，国有企业的任务仅仅是按照计划进行生产，不管产品如何销售、如何分配。企业的人、财、物、产、工、销全部由行政主管部门通过计划进行分配和统购统销，企业没有独立的自主权和收益权，于是企业完全依赖行政部门，形成了根深蒂固的“等、靠、要”思想，企业只要按计划完成生产任务就能很好地生存下来。

　　同时企业又是一个社区组织，稍大一点的国有企业都是五脏俱全，我们印象中的××厂子校、××厂职工医院、××厂电视台、××厂居委会等等，企业不仅承担国家计划生产任务，还要承担学校、医院、社区等部门的职责，企业办社会现象十分普遍。

　　在计划生产及企业办社会的大背景下，每一个企业都不可能成为真正的市场主体，企业长期处于一种很“麻木”的状态。

　　十一届三中全会指出国有企业“麻木”的根源在于“权力过于集中，企业没有自主权”。国务院1978年颁布了《关于国营工业企业 经营自主权的若干规定〉，开始了“放权让利”的改革，国有企业实行利润留存制度，把企业的经济责任、经营成果与经济利益联系前来，从而刺激了企业及员工的生产积极性，但随之暴露出企业“打埋伏”、政府收入减少，企业苦乐不均、鞭打快牛等严重的缺陷。为此，国家实行了“利改税”制度，即将大中型国有企业上交的利润改为按实现利润的55%向国家交纳企业所得税，税后利润较大的企业与主管部门分成或向国家交纳调节税，国有小型企业则按照超额累进税向国家纳税。

　　虽然“利润留成”与“利改税”给国有企业注入了活力，但都是围绕“利润分成”进行的企业与政府之间的“数字博弈”，没有从根本上形成持续刺激企业及经营者活力与积极性的有效机制。

　　二、“承包制”阶段

　　1987年4月开始，企业改革进入了“承包经营责任制”阶段，之后《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》颁布，进一步推动和规范承包经营责任制，到1989年，几乎所有的国有企业都实行了承包制。与放权让利的做法相比，承包制最大的进步在于：用一种“契约”或比较规的制度安排来明确了企业特别是企业经营者的责任、权利和义务。通过“包死基数、确保上交、超收自留、欠收自补”，明确了政府与企业的利益关系，企业拥有相当大的自主权，为政企分开、两权分离，转换企业经营机制，使企业成为权责利统一的经济实体奠定了良好的制度基础。

　　随企业经营不断发展，承包制的缺陷也暴露出来。承包基数的确定和调整仍然想确定利润留存比例一样带有很大的随意性和主观性，导致企业与国家讨价还价、企业与企业互相攀比，普遍现象是“会哭的孩子有奶吃”以及“鞭打快牛”等分配不公平的问题出现。同时，由于承包有期限，企业经营者只顾在承包期内的发展，不愿在技术改造升级和员工队伍培训等方面投入过多，导致过度耗费机器设备等，甚至有杀鸡取卵的现象发生，企业发展后劲严重不足。因此，承包制也不再适应发展的需要。

　　三、“产权改革”阶段

　　经过十多年的探索，历经了“利润留存”、“利改税”和“承包制”等不同形式的尝试，但是由于对经济体制改革没有从根源上去考虑，都是以传统计划经济思维方式来推行的，因而其改革措施体现出的制度潜力和激励功能不能够持久而深刻。

　　随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，以“产权改革”为核心的现代企业制度呈现在我们眼前，现代企业制度强调“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。改革发展进入了崭新的制度创新阶段，以产权改革为核心、以股份制为载体的公司制改造在国有企业改革中迅速推开。公司制由于具有“产权关系明晰、资本结构多元化、企业法人治理、出资者享有所有者权益、企业以市场为导向、企业领导及管理体制科学”等鲜明的特点，用它来改造传统的国有企业，实现企业市场化经营，成为这场“产权改革”革命的主旋律。

　　四、“结构调整”阶段

　　由于政府职能转变跟不上市场发展的需要，资本市场不完善等因素的影响，股份制改造后的国有企业仍然存在“换汤不换药”等困境，依然不能适应市场发展的需要。在确定建设中国特色社会主义市场经济后，国有企业承载的国有资产仍然没有成熟的科学的管理体制。在省级政府职能划分上，先是在省委组织部设企业工委，由企业工委来履行政府对国有大中型企业的管理和控制，企业工委又省委组织部副部长来负责，同时又认定企业领导人员的政治待遇级别，这表明国家只想对大中型国有企业领导人员进行管理，然而这还只是“党政企”不分的一种尝试。

　　在面临种种新问题的情况下，国有企业改革进入结构性调整阶段，先是提出“三改一加强”，后来又是“三年两目标”，最后又提出“坚持有进有退，有所为有所不为”的方针，整个国有经济开始全面的结构性调整。

　　回顾上述国有企业改革的历程，我们从中可以看到，国家对国有企业的管理和控制始终没有间断过，只是在控制力上逐渐放松，不断探索科学合理的国有资产管理体制。由此可见，国有资产管理体制问题仍然是关系整个国有企业改革发展及政府职能转变的全局性问题。

　　在国务院成立国有资产管理部门后，各级政府也成立了相应的国有资产监督管理部门。

　　国有资产管理部门履行职能的现实问题

　　国有企业要实现真正的市场主体地位，从而成为自我约束、自负盈亏、自我积累的市场主体，必须明确谁是国有资产所有者代表。于是，国有资产管理部门就成为代表政府对国有企业行使所有者权利的必然选择，国有资产管理部门是“专司国有资产保值增值之责”的独立的部门，不同于一般的社会经济管理部门。国有资产管理部门的成立，一方面可以避免政府由于两种职能混淆而导致的对国有企业过度干预，进而要求企业承担过多“社会责任”的问题，另一方面还有利于企业实现自主经营、自我发展和科学的市场定位，彻底摆脱“二政府”的角色。

　　然而在现实生活中，国有资产管理部门成了国有企业的新婆婆，新婆婆必然要有新举措，于是，新的不合理干预方式又出现了。主要表现在如下一些方面：

　　第一、对党组织建设的全面干预。由于企业管辖权问题，很多企业党组织关系隶属于各级党委组织部门，但国有资产管理部门成立后，其党委（党组）也要把这个组织权力捞过来。于是组织部门安排的工作，不管是对企业的还是对机关的，统统用来要求企业，使得企业党组织无法专致于内部管理和内部建设，反而成为一种走形式、走过场的轰轰烈烈的应付式的运动，反而弱化了企业党组织在企业中的政治核心作用。

　　第二、重复安排导致大量的人力物力财力的浪费。随着时间的推进，国有资产管理部门也做到了“麻雀虽小，五脏俱全”，不管政府是否直接向企业安排什么，国资部门都要重复安排一次，并加入部门的要求。一个最为明显的例子：某企业某日收到“省委组织部A文件”，过两天又收到市委组织部“转发‘省委组织部A文件’的文件”，再过两天又收到市国资委“转发‘市委组织部《转发省委组织部A文件》的文件’的文件”。如此，企业在实际工作当中感到疲于应付，必然要加强应付的队伍，造成大量的人、财、物浪费。

　　第三、摊派频繁，企业仍然在办社会。国资管理部门接到政府指派的社会责任和义务，统统摊到管辖的企业，计生扶贫、结对帮扶、新农村建设指标等，企业不堪负重，还要专门指派人员来跟踪负责到底。虽然没有××厂子校、××厂职工医院、××厂电视台、××厂居委会等，但实际上企业承担的社会责任不过是换了一种方式而已。

　　第四、无事找事做，企业还是必须承担。一些地方国资管理部门冗员较多，如何安排成为问题，于是挖空心思找点事来做，于是××协会、××组织应运而生，管辖的国有企业还必须参加，理事单位、会长单位、会员单位等等都明码标价，而这样的协会、组织不过是原来协会、组织的分支。在这方面，企业犹如本就只养一个婆婆，结果成了还要多养一个婆婆的女儿，而且还管这个女儿为婆婆。

　　第五、主要精力不放在“专司国有资产保值增值之责”，而是放在上述各种不合理的工作上，而且津津乐道于这些事务，大肆宣扬。这才是致命的问题。

　　   

　　由此可见，国有企业改革不是一个单纯的企业改革问题，根本上还必须在政府职能转变、职能定位上下功夫，也就是要如何界定各级国有资产管理机构的职责界限问题。

　　国有资产管理部门职能定位

　　国家明确了国有资产监管机构与所出资企业的关系是出资人代表与所出资企业的关系，其监管是建立在产权基础上的资产监管，既要依法履行出资人职责，维护所有者权益，督促企业实现保值增值，防止国有资产流失；又要尊重和维护企业作为市场主体依法享有的各种权利，不得直接干预企业的生产经营活动。因此，国有资产管理机构代表政府履行职责只能在以下几个方面来体现：

　　一、制定一套国有资产管理的法律法规，确定好监管者和被监管者之间的“游戏规则”。国务院颁布了《国有资产监督管理暂行条例》，地方各级国资管理部门就可以根据该条例制定具体的实施细则，这是地方各级国资部门的最基本的职责。

　　二、抓条例、细则的落实。有了国家的条例和地方的管理细则，国有资产管理机构的根本任务就是抓好各项规定的落实，理顺落实流程，把监管工作真正做到实处。

　　三、建立健全国有资产保值增值激励监督体系。不管是人员配置、资金配置、经营考核制度、奖惩激励制度，都是保证国有资产经营保值增值的有效措施。

　　四、抓好企业领导班子建设。从所有者代表的角度，国有资产管理部门必须帮组企业建立运转协调、合理制衡的公司法人治理结构，不断加强国有企业领导班子建设，

　　五、加强财务监督。国资管理部门要加强对国有企业财务、审计、法律监督和纪检监督，严格实行企业重大决策失误责任追究制度，建立健全企业国有产权交易体系，防止国有资产流失。

　　通过国有企业改革历程来回顾政府职能转变的思路以及国有资产管理部门的职能错位分析和定位对比，我们可以得出一个结论：国有资产管理部门代表政府履行国有资产管理职能，必须坚持“有所为，有所不为”的原则，企业的事不是事事都该管，但更不是什么都不管，该管什么不该管什么必须明确；该管的事，什么是重点，什么是非重点也必须明确。同时，不能再以计划经济思维方式来控制企业、干预企业；也不能以政府行政思维方式来要求企业。必须紧紧把握好社会主义市场经济条件下“专司国有资产保值增值之责”的深刻内涵，切实定好位、履行好职责。