城镇与乡村是人类文明的两大形式。城与乡的关系，是一个国家、一个地区加快推进现代化过程中的一个重大战略问题。党的十七届三中全会《决定》明确提出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。经过30多年改革发展，目前我国总体上已经进入以工促农、以城带乡，形成城乡经济社会发展一体化新格局的新阶段。创建新型城乡关系已经成为新时期统筹城乡发展的战略任务。

　　一、从实际出发，正视现实问题

　　从1950年代后期开始，我国建立起社会主义计划经济体制。与计划经济体制之相适应，构建起城乡二元治理结构。沿着二元治理结构，构建起完整配套的政策法律体系。长期以来, 无论是研究问题，制定政策，还是部署工作，采取举措，人们已经习惯把城乡区别开来，分别对待，自立处理。面对统筹城乡发展，破除城乡二元结构，创建新型城乡关系，形成城乡经济社会发展一体化新格局的新形势，人们的思想观念和行动举措跟不上，机制体制响应不及时，推进工作遭遇“软阻力”。具体来说，可以概括为“四个不适应”：

　　一是思想观念不适应。城市的事政府办，农村的事农民办；就城市论城市，就农村抓农村；农村是“农口”的事，农业是农民的事。这种城乡二元治理的思维定势在人们头脑中根深蒂固。人们自觉不自觉地认为，城乡各为其事，各自为政，天经地义，顺理成章。在一些地方，跳不出“城是城、乡是乡”的旧观念，统筹城乡发展只是“炒概念”，自然“跟着感觉走”，具体工作原地“打转转”。

　　二是发展理念不适应。统筹城乡发展，破除城乡二元结构，创建新型城乡关系，要求把城镇与乡村作为一个整体，统筹谋划，综合研究，协调推进。这是推动城镇与乡村科学发展的大战略。但实际工作中，一些地方把“科学发展”变成了“GDP崇拜”，各项工作围绕城镇，以GDP为中心，把统筹城乡发展只是简单作为施政“口号”，在具体行动上存在“等、靠、要”思想，缺乏创新精神，不敢碰真动硬。

　　三是制度设计不适应。改革开放30多年来，城镇与乡村之间的壁垒逐渐“解冻”、“瓦解”，但城乡二元治理的制度构架“盘根错节”，“神形不散”。比如在机构设置上，一些机构被赋予的职责只负责城镇、不负责乡村。比如在社会保障制度设计上，总是把权利与户籍挂钩，对农业户籍与非农业户籍分开设保。还有，集体土地与国有土地“同地不同权”，以及伤亡事故赔偿中城乡居民“同命不同价”等制度，都有失公正公平。在制度创新时，怕与已经过时的规制冲突，怕违犯既有工作规范，怕碰触部门利益，患得患失，缺乏创新勇气，迈不出实质性步伐。

　　四是方法举措不适应。破除城乡二元结构，统筹城乡发展，创建新型城乡关系，是推进现代化战略任务。但一些地方，却急于求成，或者形式主义，政绩至上，抓亮点的心理突出。有的地方随波逐流，盲目跟风，甚至生搬硬套，脱离实际。有的地方感到无所适从，找不到工作抓手，把过去做的好多工作有意识无意识地往统筹城乡里装，真正用统筹城乡理念研究政策、开展工作不够，有换汤不换药的误区。

　　近年来，按照党的十六大提出的统筹城乡发展方略，我们在统筹城乡发展、建立新型城乡关系方面做了积极的探索，取得了一定成效。但也要清醒地看到，统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局的工作才刚刚起步，一些困扰城乡统筹发展的深层次问题还没有根本解决。虽然人口集聚进程加快，但与工业化率相比，城镇化率明显滞后，劳动力结构性过剩和就业不充分问题仍较突出；城乡建设进程加快，但城镇规模不大，承载能力不足，村庄布局分散，资源和基础设施共享程度不高，农村环境脏乱差等现象较为普遍；农村经济发展进程加快，但城乡差距拉大的趋势没有根本改变，特别是城乡居民收入差距、城乡居民社会保障差距相当明显；农村文明化进程加快，但农村社会事业相对滞后，精神文明建设、民主法制建设还存在不少薄弱环节；城乡体制机制改革进程加快，但总体只是刚刚破题，突破城乡二元结构的体制障碍任重而道远。这些问题，说到底就是城乡关系还不协调。因此，要统筹推进城乡改革发展，创建新型城乡关系。

　　二、高点定位，明确新目标新任务

　　我国已经就新型工业化、新型城镇化和新农村进行了全面安排和系统规划。创建新型城乡关系，破除城乡二元结构，统筹城乡发展，是新型工业化、新型城镇化和新农村建设的重要基础，对于国家长期繁荣、长治久安更重要。新型城乡关系就是城乡之间人员自由迁徙，要素自由流动，公共服务均衡配置，经济社会协调发展，这“四大支撑”缺一不可，相辅相成，相得益彰。

　　一是人口自由迁徙。我国在计划经济时代严格限制人口的自由流动，不提倡迁徙自由。这既有传统的因素，也有政治的需要，但更重要的原因是社会主义计划经济的理论否认劳动力的商品属性。劳动力既然不是商品，那么人口当然就不能自由流动，个人因隶属于一定的单位或农村集体经济组织，故其调动迁移必须按照计划指标，并经有关组织和政府部门的审查批准才能实现。事实上，计划经济条件下，所有生产要素都由政府按计划统一调配，不存在按市场供求关系自由流通的问题。所以，人口的流动和迁徙受到严格控制也“合乎情理”。当前，我国市场经济已经得到长足发展，市场经济的发展已经形成人口大量流动的事实，这谁也否认不了。现在所要做的，只能是顺应市场经济的潮流，确认和保障公民的迁徙自由，规范和引导劳动力人口的合理流动，正确认识和解决好人口迁移流动带来的一些突出问题。

　　二是要素自由流动。市场经济是一种通过市场配置资源的一种经济运行模式，它的最大特点是流动，即各种生产要素根据市场供求关系的变动和利润趋向进行自由流动，以达到经济资源的优化配置和经济效益的最大增长。生产要素是经济发展的重要条件，生产要素只有自由流动才能不断优化组合。城乡之间在经济和社会上相互开放和融合的程度越高，生产要素的自由流动就越充分，生产要素优化组合的水平就越高，生产要素的生产效率就越高。建立新型城乡关系,促进要素的自由流动就是要城市的资本、技术、人才等要素进入农村，使农村有发展的机会；农村的劳动力、自然资源等要素注入城市，支持城市建设，各类资源在市场规律的作用下，在城乡之间均衡集散。

　　三是公共服务均衡覆盖。城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。从现实需求看，建立城乡经济社会发展的一体化的体制机制，关键在于加快推进城乡基本公共服务均衡配置，建立城乡统一的公共服务制度，使广大农民平等参与现代化进程，分享改革发展成果进入新阶段，推进城乡基本公共服务均配置是建造新型城乡系的关键。公共服务均等配置是公共财政“公共性”的重要体现。推进城乡基本公共服务均等化，必须缩小城乡、地区财政能力的差异,优化财政资源的空间配置结构，改变城乡、地区之间公共财政投入不均衡的状况。实现城乡公共服务供给的均等化，必须进行财政体制改革，财政支出向农村倾斜，弥补多年来农村公共资金供给的不足。政府要为农民提供基本而有保障的公共产品，优先解决广大农民生存、发展面临着的最直接、最现实、最基本的问题。农田水利电力等基础设施建设、农村义务教育、医疗卫生、社会保障等属于纯公共服务的范畴，需要政府部门直接提供。用水、煤气、交通、科技推广、文艺体育等，可以通过科学制度安排，由市场或者非政府部门来供给。

　　四是经济社会全面发展。我国改革发展已经站在新的历史起点上。农村改革发展仍然是我国改革发展的关键环节，是我国现代化的战略基础。推进城乡经济社会发展，必须实行“双轮驱动”：一方面推进城镇化，继续转移农村劳动力和人口；另一方面建设社会主义新农村，逐步改变农村落后面貌。这两者是相互依存、相互促进的，仅仅做好其中一方面工作还不足以解决我国的“三农”问题，唯有将两者紧密结合起来，才能有效地加快我国农村现代化和整个现代化进程。

　　三、加快制度创新，着力推进“五项改革”

　　（一）创新户籍制度。户籍制度改革的方向是建立城乡一元化户籍制度，以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件，按照实际居住地统一登记为“居民户口”。 今年5月，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见明确提出“逐步在全国范围内实行居住证制度”。可以说，这是对我国户籍制度改革的基本定调。进行户籍制度改革，实行居住证制度，关键在于清除“拖挂”在户籍上的二元权利，使公民基本权利保障与二元户籍脱钩，彻底打通人口自由迁徙的通道。在制度设计上，要考虑实行城乡制度并轨的需要，实行城乡统一标准，自愿选择。现在的职工养老保险已经与职工户籍脱钩，居民养老保险、医疗保险也可以与交保标准挂钩，与户籍脱钩。子女入托、入学也与居住地挂钩，与户籍脱钩。交通事故赔偿与事故发生地挂钩，与户籍脱钩真正实现同户籍同待遇

　　（二）创新土地制度。以农村产权制改革为突破口，开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、房屋所有权、集体建设用地使用权等确权登记颁证，推进农村资源向资本转变。健全农村土地经营权流转市场，鼓励引导农民采取出租、入股、抵押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，积极推进农村土地适度规模经营。建立城乡统一的建设用地市场，在城市建设用地与农村建设用地之间建立增减挂钩机制，对农村集体建设用地通过市场转让使用权，促进土地依法、规范、有序流转，与国有土地享有平等权益。实施农村土地整理，加快推进农户集体资产所有权换股份，土地承包经营权换保障，宅基地及农房换住房，盘活农村建设用地存量，集中集约利用土地。推进征地改革，界定公益性和经营性用地性质，逐步缩小征地范围，坚持同地同价、及时足额合理补偿的原则，改革征地补偿安置标准的计算方法，体现农民财产权益。

　　（三）创新社会保障制度。要以整合形成全市统一的城乡居民社会养老保险制度和基本医疗保险制度为目标，提高筹资标准和各级财政补助标准，逐步缩小政策差距，加大融合力度。要将所有企业就业人员、机关事业单位通过市场机制招聘的人员、灵活就业人员、被征地居民全部纳入工伤保险和失业保险范围，合理确定待遇水平和期限，实行灵活的费率政策，巩固提升市级统筹水平。建立城乡居民社会保障在区域间、城乡间的转换机制，实现各类人员、各个险种之间自由选择、灵活便捷、顺畅转移、无障碍对接。

　　（四）创新财政金融体制。充分发挥金融支农作用，支持和引导各类金融机构到农村设立分支机构，加快农村金融网络建设。创新和丰富信贷品种，规范和引导非政府金融的发展，鼓励兴办直接为“三农”服务的新型投资开发组织，建立完善农村信贷担保体系，增强农民融资能力。积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农业生产设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法。探索建立政策性农业保险制度，转移分摊农业的高风险，降低农民生产经营风险。

　　（五）创新市场体制机制。以完善城乡市场网络为重点，创新流通管理，构建城乡生产与流通有机结合的新型流通体制。按照建设大市场、搞活大流通、发展大贸易的要求，制定和组织实施流通发展战略、产业政策、行业规划、行业标准。加强法制体系及标准体系建设，为农村商品流通体系的建设和运行创造良好的政策、法律和经济环境，建立有序、自由、公平竞争的市场环境。加快传统物流改造，建设物流仓储设施，建立区域物流集散中心，辐射县区所有乡镇，打造商流通道，使更多的农产品进入全国市场，争取打入国际市场。打破城乡界限，发展统一配送、连锁经营，实施“万村千乡市场工程”，使经济发展的成果通过改善农村消费条件和消费方式而惠及广大农民。

　　四、统筹公共资源，大力建造“六个一体化”

　　（一）城乡规划建设一体化。立足长远，更新观念，搞好土地利用和城乡规划的统筹和管理，合理布局发展空间和资源要素，确保城乡发展在一个科学蓝图指导下进行。遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，切实加强城乡发展总体规划编制。打破城乡界限，将城市中心组团和周围乡镇及乡村居民点作为一个整体，统一编制城乡产业发展、土地利用、人口发展、基础设施、生态环境等专项规划，实现城乡资源配置和空间布局优化。加强对各类规划的统一管理。健全规划许可审批和实施管理机制体制，增强法规的强制性和权威性。

　　（二）城乡产业发展一体化。坚持以新型工业化为主导，按照集群谋划、基地支撑、集团引领、园区承载的思路谋划工业，推进工业经济结构优化升级，带动城乡经济整体素质和竞争力明显提升。加快转变农业发展方式，健全农业产业体系，着力提高集约化水平，建设现代农业。强化培育专业大户、家庭农场和农民专业合作组织，提高农民组织化程度，增强农业市场竞争力和可持续发展能力，构筑新城乡一体化发展的经济基础。积极发展现代服务业，引导城市资金、技术、人才和管理等生产要素向农村流动。大力开发乡村旅游资源，推进相关产业发展，提高农村服务业的比重和水平。

　　（三）城乡基础设施一体化。加强核心城市地位和辐射带动作用，完善市区快捷交通网，引导城市基础设施建设向农村延伸。通过城乡基础设施的一体化建设，提高通路、供水、供电、通讯、环卫、生态等公用服务设施的共享度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”。积极开展环境整治、植树植绿和生态家园建设活动，创建森林城市和绿色宝鸡，创造城乡最佳人居环境。

　　（四）城乡社会事业一体化。加快实施民生工程，努力提高城乡社会事业和公共服务的共享性。推进教育公平，完善义务教育免费政策和经费保障机制，加强县级职教中心、示范性职业院校和师资队伍建设，加快普及高中阶段义务教育，尽快实现中等职业教育免费学习。完善公共卫生和医疗服务体系，加强县乡村三级医疗卫生基础设施建设，建立健全公共卫生体系。加强文化网络建设，增强基层文化服务功能。积极实施“广播电视村村通”工程和信息网络工程，坚持开展科技文化“三下乡”活动，用先进文化理念教育引导群众，提倡积极健康向上的生活方式。

　　（五）城乡劳动就业一体化。就业是民生之本。对农民与市民“一视同仁”，将农村就业与城镇就业一并纳入整体社会就业体系，实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会均等，促进农民在各个产业上实现更加充分的就业。逐步形成农村三分之一劳动力在二三产业创业、三分之一劳动力打工就业、三分之一劳动力从事种养业经营的格局。稳定发展粮食生产，积极发展蔬菜、果品园艺和畜牧养殖等劳动密集型产业，使农村出现更多的农场主。加快发展新型工业、现代服务业，毫不动摇地支持和发展非公有制经济，创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村劳动力就业，增加农民工资性收入。扎实实施“人人技能”、“新型农民”培训工程，提高农民就业创业能力。

　　（六）城乡社会管理一体化。逐步扩大和完善公共财政覆盖农村的范围，建立社会各方支持农村发展的帮扶机制，使农村公共服务体系和社会保障体系更加完善，使城乡居民幸福感逐步增强。稳妥推进户籍管理制度改革，放宽准入条件，畅通城乡人口流动的途径，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。探索农村住房和宅基地制度改革，使农民自主支配处置自己财产，获得有保障的财产性收入。赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇更大的行政管理权限，促进小城镇快速发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制，以城镇的发展促进农村劳动力转移，以城镇繁荣带动农村繁荣。