全国农村就业保障项目

全国农村就业保障项目（National Rural Employment Guarantee Programme）是政府用于监督国家农村就业保障法的。为了绕开邦政府，该计划雇佣了非政府机构（NGO）从全国不同地区递交阶段性报告。2006年向中央政府提交了第一份监督报告，总结指出国家农村就业保障项目的缺点：

总体的倾向是通过各种方式降低支出，这样做实质上是对国家农村就业保障法的肆意践踏。津贴对于指定地区合格人口的覆盖率过低，根本无法保障社会保险登记人应当享有的权利。就业保障项目存在着缺乏管理能力，也没有解决在人力不足、对入选资格和资格限制性审查标准等问题。

另外，就业保障计划只关注与高效生产率相关的生产种植，完全忽视了女性劳动者的存在。出现了利用早已存在的性别歧视忽视女性的工作，以达到降低成本和资产增值的目的。女性的劳动报酬比男性的更少，甚至没有报酬。性别歧视已经成为简易分工和低劳动报酬背后最重要的因素。在一定程度上，在工作场所中女性劳动者的劳动和女性在家做家务劳动一样对待。不幸地是，疏于管理使这种情况更为恶化：统计女性的劳动量变得非常困难，因为她们的劳动没有被看做是独立劳动。

更糟的是，一个非政府组织报告说，国家农村就业保障项目的管理中普遍存在着腐败现象。2007年5月至6月，总部位于德里的食品环境安全中心发布了一份有关100个村庄的调查报告。这些村庄分布在奥里萨邦的6个地区。报告显示：

国家农村就业保障项目的执行情况报告显示，在2006至2007财政年度，奥里萨邦提交的工作单总量是2593194件，奥里萨邦为本省分布在19地区的1394169个家庭提供了7990万个工作日。而在奥里萨邦的100个村庄的调查结果表明，这些资料都是蓄意捏造的官方数据，目的是骗取国家农村就业保障项目的津贴。在调查过程中，我们未发现有一例工作单上的数据，与村民证实的实际工作时间是吻合的。在本次调查涉及的100个样本村中，18个村庄根本没有收到工作单，37个村子在国家农村就业保障计划公布16个月之后，没有接到任何工作任务。11个村庄既没有收到工作单也没有接到工作任务，23村庄的工作单在未经工作单持有者同意的情况下，被村工作人员和初级工程师扣留了6至8个月。在25个村庄中，工人只得到1/2、1/3或者部分的工资。在20个村庄中，工作单上记录的工作时间，与农民的实际工作时间相差甚大。3个村庄在工作完成4至8个月之后，仍然拿到工作报酬。瑞亚格达邦（Rayagada）卡其普社区（Kashipur）的6个村庄的村民完成了国家农村就业保障项目的工作，但没有收到工作单……

调查得出这样的结论：“大致计算结果显示，只有不到2成的工作岗位得到了落实，伪造工作单和点名册虚构了超过6成的工作岗位。在100个样本村中，没有任何一个家庭得到100天有偿雇佣工作，只有少数家庭得到40至60天的有偿雇佣工作。”

奥里萨邦并非特例。

基于陆续收到的监控报告，已经可以达成这样的共识：相当大一部分的津贴已经被腐败官员克扣贪污。不可忽视的事实是2008年3月国家农村就业保障项目已经扩展至全国范围，预计每年将耗资1600亿卢比（约合40亿美元）。

保守主义的“共享性增长”

这些政府项目或者计划能否提高人民的生活条件，现在还言之过早。这些项目或者计划，不要说是减少社会不满，即便是保持稳定，恐怕也是无能为力的。这些措施基本上都是关于再分配的，因此带有专制主义的色彩：政府向富人收税，用来救济穷人。 这样加剧了人民的依赖性。到目前为止，任何正在施行的政策都没有赋予贫困阶层权利，使他们能够自己照顾自己。 总而言之，这些政策都不是为了改变富人与穷人之间的权利平衡。

因此，联合进步联盟政府推行提倡的“共享性增长”，只是胡锦涛主席提倡的“和谐社会”的镜像而已。如同之前中国政府驳回了在十七届党代会前提出建立独立司法机制的议案，辛格政府也规避了任何一个用赋予穷人权力来缩小贫富差距的措施。中国和印度政府都表现出典型的保守，因为两国政府都反对从新掌权的资产阶级那里分权，提高新兴无产阶级的地位。

辛格政府的深刻保守，不仅体现在结果上，也体现在其不作为的心态上。首先，辛格政府在履行国家最低共同纲领中的职责方面，显现得敷衍了事，没有做到给处在无行会组织保护的工人及其家庭提供“有保障的未来”。其次，辛格政府从未考虑立法，让穷人脱离土地以结束农村和种姓部落的贫困。

厌恶社会保障

全民公共最低福利计划的承诺源自于联合进步联盟的认识：从九十年代起，印度雇佣关系的本质已经发生了深刻的变化。 这种变化的势头在二十一世纪的第一个十年当中变得更加明显。就业增长已经从1983年至1994年的2.04%，猛跌至1994年到2000年的0.98%，而在经济衰退结束之后的1999年至2005年，每年快速增长2.6%。这比人口增长率要快得多，但掩盖了在就业方式上发生了巨大变化，就业的质量和稳定性方面也有所下降。其中最主要的变化是农业人口停止增长。1983年至1994年，农业人口每年增长1.51%。但到了1994年至2000年，农业人口实际上每年减少0.34%，2000年农业人口比1994年减少了500万。一个关于劳动力年龄段的调查显示，主要因素是从事农业劳动的家庭中五至十四岁的儿童不参加劳动生产，而是去学校接受教育。更重要的是，大部分家庭避开落后的公立学校，每月支付50至150卢比，把孩子送进私立学校以便能让他们学习英语。1999年至2005年，绿色革命导致的生产力大提高结束。农业人口再次增长，但每年的增长率不到1%。原因显而易见：农业人口家庭希望他们的孩子从事非农业工作。

这并不令人惊奇，因为在这11年当中增加的几乎所有的工作岗位是在工业和服务业中。1999年至2005年，每年就业增长率为4.7%。有传言称伴随着这种增长，一些行业中无行会组织的工人的收入大幅增长。这种增长没有被注意到是因为它不易被记录下来。但是也有证据表明，工人人数增加时，他们不得不为工作展开竞争，同时面对工作的不确定性。这反映在被认定为“临时工”的印度劳动力数量的增长上。例如，在失业与就业状态不断变化的工人比例，从1988年的29.6%升至1999年至2000年的33.2%。在1992年至1997年和2003至2008年农业人口的高增长时期，工作竞争好像消失了。不管是结构性原因还是周期性原因，这种现象在农业人口增长放缓的时候显著上升。这种情况发生的时候，工人们完全得听凭市场力量的支配，作为波兰尼“乌托邦”理论的受害者，他们没有享受到任何的社会救济，无论是健康、残疾和医疗保险，还是生育补助和养老金，一切都没有。

2004年联邦政府建立了由曾当过经济学家的官员艾尔吉·斯格普塔（Arjun Sengupta）领导的国家委员会，以调查无行会组织工人中存在的问题，同时对如何为这些工人提供社会保险等问题提出解决方案，委员会用了两年时间提交建议，结果实在是难以令人满意。委员会对生命、意外、残疾保险的建议数额都是下限值，然而对于整个贫困工人阶层来说，从毫无保障到有了这个提案，已经是迈出了一大步了。对于生育补助和超过60岁人口的养老保险金，提案只是在装点门面而已。怀孕妇女每生育一孩，能够收到1000卢比（约合25美金）一次性补助。退休工人每月收到200卢比（约合5美金）的养老金。以上两项补助的数额都难以对工人阶层起到实际的帮助作用。另外，有一项1000卢比的补助是使所有的怀孕妇女都能够免费在基层卫生所或地区医院生产，不会遇到任何问题。 这项提议忽略了这样一个事实：大部分的这类医疗机构都缺少医护人员，而许多药品只出现在会记账本上。 同时，提案也忽视了应对怀孕期间基本开支的收入需求。这源于92%的印度劳动妇女在有行会组织的部门工作，大多数是从事建筑等重体力劳动。她们之中只有很小一部分人能够每天挣到60卢比或一个月1800卢比。当她们怀孕之后不得不做出艰难的选择：在她们的身体需要额外营养的时候，辞去工作，失去几个月的收入；或者尽可能继续参加工作，以便为自己和胎儿提供必要的营养。

在无行会组织行业工作的劳动妇女的最低福利是雇得起助产士和购买所需的药品，这些药即便是在基层卫生所也愈来愈昂贵，对生育前后各3个月必须呆在家中的收入损失应给予补贴。最低养老金上也是一样：2005年退休工人及其配偶享有最基本的食品衣服开支，在农村每个月需要500卢比，在城镇每个月需要1500卢比，达到这样的标准才不会给子女带来负担。

    斯格普塔委员会对这些需求视而不见。委员会提议使印度尽快摆脱保守的专制做法，以弥补这些不足。提案建议只要工人每天支付1个卢比，比如每年支付365卢比（约合9美元），那么他就应享受社会保险（另外由雇主支付1/3，政府支付1/3）。这使得委员会坚定地站在拥有更多权力的一方。经验表明，为在不同的无行会组织的行业工人设计的超过六十个社会保险，都没有邀请工人参与，工人们根本不知道计划的存在，更不要说了解通过计划被赋予什么样的权利了。结果是，来自雇主和邦政府的资金即便已经很不充足，仍在很大程度上未被充分利用。委员会已经意识到了在早期计划中的重大失误。

仔细研究斯格普塔委员会已完成的调查报告，就能发现为什么该委员会建议只提供少得可怜的福利。为了慎重起见，委员会采用了“担保基金”的方式来确定养老金和生育津贴，这种方式中保险金的增长全都来自投保人自己的资金。其根据的是英国人为英国和印度公务员设计的政府公积金制度。加入委员会采用人寿保险公司“非担保基金”的计算方式，本来可以将每年的保险收入抵消每年的保险支出，如果保险支出超过了保险收入的固定份额，就提高保险费用，这样，同一份保养金就能更好地保证满足上述最低需求社会保障。

政府直截了当地驳回了斯格普塔委员会的过度谨慎保守的建议。在2008-2009财政年度，财政部长奇丹巴拉姆宣布，将会提供一份每月200卢比的养老金和最低医疗保险，但他将受益者限制在贫困线以下的家庭。计划委员会坚决反对按无担保基金方式管理养老金，同时引用德国和美国在拨款方面遇到的困难进行驳斥，指出这两个国家采用的无担保基金 “现支现付”的拨款方式，而完全无视了德国是在俾斯麦1870年引入社会保险制度的，120年之后才出现了这些问题。而最重要的，政府拒绝了这项建议，使受益人必须上缴基金一部分钱，剩余部分则全部由税收收入补足。政府不得不继续沿用现有的再分配。

典型的漠视—脱离土地

    政府不愿向劳动者提供社会保险，只是影响到了劳动者还未得到的东西，而政府拿走土地用于特殊经济区、基础设施和开矿，则是从劳动者那里夺走人家已有的东西。前者使国家的不稳定继续发展，后者产生了新的不稳定性，这样一来，对政府的不满情绪更是与日俱增。正如上所述，政府试图通过使农民从土地上脱离出来的方法促进工业化。让公众愤怒的是，自印度独立革命以来政府首次收购的土地，却是用于非公共用途，不是用于公路或电厂这类可以使全体人民受益的项目，而是转手将土地交给私有企业用于牟利。代表资产阶级利益的邦政府对此没有公开干涉，不仅从土地所有者手中夺走了土地，剥夺了他们决定是否买卖土地，以及土地买卖的价格的权利，而且不让他们再从未来的土地利用中获得任何收益。一个通过各种方式向穷人承诺体察民情的政府，应该懂得人民会如何看待他们的行为。但在特别经济区法通过八个月之后，联邦政府仍然没有意识到其政策的严重政治后果，没有注意到对相关人员的生活的影响。在西孟加拉邦的辛古尔和纳迪格瑞姆，对峙持续了一年的时间。纳迪格瑞姆的警察开枪打死十二名反对者的事件更是激发了公众的愤怒。首相曼莫汉·辛格2006年12月宣布，政府将在九十天之内，对特别经济区的批准拿出新的方案。但他承诺的这些，最后变得让人极为失望，更重要的是，提案还抛出了保守的“市场决定论”。联邦让邦政府彻底退出土地收购过程，让真正的房地产开发商直接与土地所有者交易。这样保障了农民拒绝出让土地的权利，如果农民愿意出售土地，他们可以决定土地的价格。但政府没有采取任何措施，保证农民能够收到土地直到最终使用所积累的那部分收益，如股息或权利税等等。因此提案继续回避了授权的问题。政府没有保证农民在交出土地，换取土地新用途的未来收益的权利，如此一来，政府没有让失去土地的农民成为国家工业化进程的受益者。

新提案中涉及的退出的收购不包括邦政府用于建设公路、水电站、火电站等公共用途以及为开采煤炭，铁矿石，铝土矿和其他矿山而收购的土地。修订过的大纲，有意地删除了这部分土地收购。在过去，这被当做是公众的意愿。因为，自从1956年以后，这些行业领域的开发都完全纳入公共范围。2007年政府很合时宜地忘记了，私人企业其实早被允许重新进入这些领域了。因此，新的大纲的作用只是对土地收购做了美化处理，没有起到实际的作用。

毛主义—阶级斗争的重生

根据1894年英国殖民地通过的一个法案，用于“公共建设”的土地仍在征用的范围。这个法案允许各省（现在是邦政府）以甩卖价，从私人土地所有者的手上收购土地。自印度独立之后，越来越多的农民通过法律诉讼的方式抵制土地收购。一系列判决抬高了土地在市场上的价格，甚至高于市场价格，但受益者仅限于对被收购的土地享有明确所有权的人。这就排除了在大片土地上生活的贫困种姓部落，他们一直以来都享有土地的使用权。在悲剧发生六十年之后，当森林砍伐殆尽，土地被用作煤矿开采、修建公路、水坝和电站，部落民众们决定武装起来，保卫剩下的土地。

这个国家开始觉醒：2005年11月比哈尔邦小镇杰哈纳巴德（Jehanabad ）500名全副武装的“纳萨尔”[1]后裔驱逐当地警察，闯入军火库抢夺武器，从监狱中释放了100多名同胞后逃走，但在此过程中没有平民受伤。

西孟加拉邦的纳萨尔运动起源于上世纪六十年代晚期，曾经被孟加拉邦警方渗透和摧毁，其领导人曾逃至奥里萨邦，比哈尔邦，南安得拉邦（现在的贾坎德邦），中央邦东部（现切蒂斯格尔邦）等临近省份的丛林中避难。在接下来的三十多年中，纳萨尔运动一直都是边缘运动，在全国1/4的地区出现过，但是对人们生活的影响极小。

到了2004年9月21日，情况彻底发生了变化。在这一天，二十六名纳萨尔的领导人联合起来组成了毛派共产党。这一次，他们为不断提倡的“阶级斗争”和“革命”提出了明确具体的纲领。他们的意图旨在遏制以发展的名义从部落民众、边缘农民等最贫穷的人手中掠夺土地。毛派共产党明确地向政府、媒体和知识分子表示：所谓“发展”其实就是征用。这种做法没有使穷人成为受益者，反而使他们成为了受害者。

这是在几十年来，毛派共产党第一次受到了丛林部落居民和农村贫农的支持。杰哈纳巴德（Jehanabad）事件仅仅是一个开始。几个毛派共产党武装劫持了火车和汽车，并同贾坎德邦、切蒂斯格尔邦、比哈尔邦和奥里萨邦警察发生了激烈冲突。

该运动发展得如此如火如荼，以至于杰哈纳巴德事件发生两年之后，首相曼莫汉·辛格把该团体称为印度面临的最严重威胁。现在，各邦政府都要求配置更多的现代化武器，更多的拨款用于加固警察局的设施，以及训练武装警察部队，派遣中央政府的准军事化部队协助打击“恐怖分子”。

但是防暴警察并没有取得多少成果。在2007年6月切蒂斯格尔邦的一次冲突中，一名举报人提出引导警察部队攻打纳萨尔的大本营，却把他们带进了埋伏圈，导致二十五名警察死亡。从毛派共产党人缴获的阵亡警察的武器上看，在 “警察行动”背后，邦政府实际已经向毛派共产党宣战。这些武器迄今为止只提供给在前线作战的印度军队，和准军事化部队在克什米尔等敏感地区开展行动，武器包括AK-47步枪，新型超轻型步枪和INSAS突击步枪。这次冲突也表明毛派共产党占了上风。

毛派共产党2008年3月在对奥里萨邦进行系列进攻的时候，夺取了1600支来复枪、机枪以及数万发子弹。他们只拿走了自动化武器，2/3的来复枪被毁坏后丢弃。

毛主义者也不缺乏资金。单单是加德契罗利（Gadchiroli），马哈拉施特拉邦的一个地区，2006年战争花费达到350万美元。2008年警方取得了为数不多的几次胜利，截获的信息让政府很难信服。2008年1月在贾坎德邦，警方抓获一名资深毛派领袖。从他身上搜获的文件显示，毛派每月从公众那里勒索1500万美元，不仅与尼泊尔毛派和斯里兰卡的泰米尔猛虎解放组织有联系，还一直在谋求与巴基斯坦的基地组织有联系的团体建立关系。

毛派受到拥护，是因为穷人越来越相信，民主制度没有改善他们的生活。在十四次全国大选和相同数量的邦选举中，他们明白，自己选出的代表只维护资产阶级的利益。[i]这是在一片绝望中引发的起义。人民战争组织（Peoples’ War Group）的宣传册、毛共中央总部（Maoist Communist centre），以及作为其同盟的印度共产党（毛主义者），在宣传中都突出了穷人已毫无希望。只有抱着希望生活的人，才会有梦想。虽然毛派拥护“长期武装斗争”，“消灭阶级敌人”，用极端暴力的方式捍卫“组织目标”，但这些目标并没有清晰的界定。除了“夺取权力”，对未来没有提出愿景，对于任何政治运动必须面对的最紧迫的问题：他们夺权是为了干什么？他们要创造什么样的社会？他们将如何着手去做？这些问题都没有给出答案。对此类问题，宣传手册上未置一词。

毛派领导知道他们不可能击垮印度政府，最多只能在印度某些地区建立临时的“小王国”以谋求生存。他们也知道唯一能够资助位于小邦的平行政权的方法，是敲诈当地店主和用死亡威胁小地主。总之，成为另外一种压迫穷人的工具。这正是人民战争组织（PWG）和新成立的印共（毛派）正在做的事情。不过毛派从部落穷人中无处不在的绝望和愤怒中吸取力量。

毛主义者的支持地域揭示了愤怒的来源。2006年，中央内政部证实“纳萨尔主义”已经控制了13个邦的大约156个地区，几乎占了印度国土的四分之一。毛派名义上存在于旁遮普邦、哈里亚纳邦，拉贾斯坦邦（Rajasthan）和喜马偕尔邦等几个地区。然而，其连续的核心区跨越了近1500公里，一直延伸到印度中部，包括马哈拉施特拉邦，安得拉邦，中央邦，切蒂斯格尔邦，贾坎德邦，比哈尔邦，奥里萨邦和西孟加拉邦。毛派控制的农村地区越来越多。

这些地区有着几个相同的特征：那里居民不仅贫困，而且几十年来被政府忽视；有较丰富的矿产和森林资源，靠天吃饭的传统农业，收成不稳定；绝大部分人口分布在部落地区。那里的人民不仅贫穷，被剥夺了政治权利，更是印度阶级社会资本主义发展的受害者。

例如，奥里萨邦拥有约30%印度铁矿砂储备。铁矿砂的赤铁含量很高，至少达到58%。已探明可采储量为15亿吨左右，另外还有15亿吨可回收的铁石。矿石几乎全部是在奥里萨邦的部落人口居住的地区发现的。单单2003-2004年间，奥里萨邦政府就收到了大约40份来自印度和国外私人企业的申请，希望在该邦建立钢铁厂，预计总开采量每年超过4400吨。

那里的部落民众是主要受害者，但不是中央和邦政府新建的各种水电站项目的唯一的受害者。马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦的乡村，和中央邦的53个村子，都受到纳马靼(Narmada)水电站项目影响，那些都是部落村庄。关于引起问题的一些原因，和政府有关的是，联合进步联盟政府在2005年曾确定不超过399个地点未来可以建设水电站，其中的78个地点位于印度东北部，近半个世纪以来，那里一直都是地方冲突多发地区。

2007年，受纳萨尔运动影响的邦的暴力事件在稳步增长。在暴力事件中丧生的警察，在2006一整年为133人，现在已经增长了近1倍，达到了214人。在切蒂斯格尔邦和贾坎德邦两个林业资源最丰富的地区，部落人口在总人口中为数最多，已经成为毛派活动的中心。当年，68%的暴力事件是他们发起的，数量近1000起，造成印度武装力量四分之三的伤亡。

在切蒂斯格尔邦的巴斯塔(Bastar)，该地的部落人民在1970年代曾饱受贸易商和土地兼并者的掠夺，已经成为印共（毛派）来自各地的干部的重要训练基地。2007年，印共（毛派）的武装力量-人民解放游击部队（People’s  Liberation Guerrilla Army,简称PLGA）在该地区的森林地带发动了四次攻势，训练各邦的干部如何开展袭击和爆破。切蒂斯格尔邦警方估计，有1500-2000毛派干部在营地中随时待命。情报部门检获的文件显示，除了在本地招聘的干部，正在接受训练的毛派极端分子来自其他邦，包括马哈拉施特拉邦，贾坎德邦，安得拉邦，比哈尔邦和西孟加拉邦。除了8000-10000名武装军事化部队和当地民兵，还有25000-35000毛派同情者和皈依佛徒（Sangham）。据警方首脑所说，巴斯塔是个适合建立营地的地方，干部可以“在那里接受实地训练，袭击安全部队，爆破政府大楼和基建设施”。

尽管毛派造成的威胁越来越严重，印度的企业界和几乎所有的政坛领袖，依然没有充分重视这个问题。就在曼莫汉·辛格在各邦内政部长和警察总监开会时警告毛派威胁是印度面临的最大危险，几周之后，施拉伊·帕提尔(Shivraj Patil)，身为辛格政府的内政部长，在电视采访时公开声称，总理的话只代表其个人意见，他并不赞同。2007年前11个月，至少有一打受到纳萨尔运动影响的地区的1385起暴力事件被全国媒体报道。关于毛主义者的报道，几乎变成了这些邦的警方和内政部新闻发布的全部内容。很少有记者对这些事件的独立调查，对毛派领导人的采访也寥寥无几。对毛主义运动的崛起的原因，其领袖和追随者的目标等的分析也很少。

除了和其他起义团体保持联系，2007年，毛派分子扩大招募范围，向那些因工业化而失去土地的原土地所有者招手。孟加拉邦警方一再提及，毛派分子出现在辛古尔和农迪格拉姆示威者中。这可能是警方企图夸大暴力规模，以便推脱自己引发暴力的责任。但是，如果认为这种说法完全是空穴来风，也是非常不明智的。毛主义和由土地引发争端就像定时炸弹一样，随时都可能爆炸。