近日，国土资源部下发通知，要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

有分析认为，土地储备机构退出一级开发，有利于一级开发市场的公开透明运作，并会释放出一个巨大的市场空间。这种分析明显过于乐观，总体来说一级市场还是那么大的空间，不过是主体的性质要发生一些变化。

一种可能是土地一级开发会从政府相关机构转移到开发商手上，这种变化从国土资源部的通知中看不到任何提示；另一种可能是现有的一级开发格局不变，开发主体由国土部门下辖转为其他政府部门管理，北京市前两年把一级开发收归政府，重庆、上海等地政府地产集团做地，以及更多地方成立融资平台和开发实体组合做地，都显示了地方政府并不愿意放弃一级开发业务。国土部的通知执行起来并无太多困难，只需要在政府的部门间做个处理，转移一下具体管理机构。

国土资源部的此通知有何意义呢？关键就在于这样一转移，让国土资源部门撇清与一级开发中出现的各种负面新闻之间的关系。近几年来在征地、拆迁过程中出现的大量暴力事件，尤其是一系列自焚事件，极大地刺激了社会对土地一级开发的反感情绪。近期中纪委与国土资源部正在开展国土资源领域腐败问题治理工作，土地一级开发中牵涉到众多的审批权限和巨大的利益，也是国土资源系统腐败案件高发的原因之一，抚顺市国土资源局顺城分局的原局长罗亚平1.45亿元赃款中绝大部分来源于此领域。国土部放权可以说是一种独善其身的自我保护行为。

因此，当前相关制度改革的关键不在于一级开发由谁来做，即使政府招标给开发商来做，按照以前北京市的规定，也不过是给一个固定8%的收益，而在于土地获得和供应之间的高额利润以及审批和管理权限。

现有的土地供应模式下，土地一级市场由地方政府垄断供应。供应前政府要获得土地，不管农地征用还是城市房屋拆迁，都以地方政府作为主体。2001年国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》将拆迁人定义为已经取得房屋拆迁许可证的单位，那是在土地储备机构大量成立和招拍挂没有全面实施之前。在全面招拍挂后，地方政府循垄断供应链条从而在土地一级开发中走上前台。通过征地拆迁低价获得土地，再通过一级市场垄断供应获得高收益，一高一低间的高额土地纯收益成为近年来各地城市快速发展的基本动力。

是否可以不进行一级开发呢？历史上也有过毛地生地出让，建设单位自行开发，但是也有了以征地拆迁开展不顺而闲置土地的借口。为提高土地供应后的开发效率，地方政府垄断供应时，不得不连带着要求进行一级开发。

问题是，国土部门脱身而出，那些牵扯在土地一级开发中的利益和权力还在，如果不能很好地解决，不过是肿瘤转移而已。要做减法的不仅仅是国土部门，而是整个地方政府在土地上过深的利益纠葛。从削峰填谷的思路考虑，还需要在更深层次进行改革，可以提高被征地拆迁方的谈判能力和补偿标准，还可以在土地供应主体的多元化上下功夫，破除垄断供应的局面，其效果当比一个部门脱身、政府利益依旧的改进要大得多。