编按：中共中央政治局召开会议，讨论十七届四中全会以来中央政治局的工作，研究制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议等问题。中共中央政治局听取了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》稿在党内外一定范围征求意见后修改情况的报告。会议决定，根据这次会议讨论的意见进行修改后将文件稿提请十七届五中全会审议。

主体功能区规划是新中国成立以来第一次由国务院作为重要政府工作部署、在全国范围开展的综合性的空间规划工作，是国家：十一五」。规划所确定的全国国土空间最新布局办法。这一办法对。「十二五」我国经济和社会的发展将产生深远的影响。中国区域发展规划正经历转型

　　30年前，中国决定改革开放时，政策导向和市场逻辑开始共同成就了中国东部沿海地区的经济奇迹，使得这一地区的经济实力和产业基础在全球化产业转移浪潮中迅速积累，从而使中国具备了参与世界经济竞争的优势区域和产业基础。当然中国在整体实力大幅提升的同时，也出现了一系列国土空间开发失衡的重大问题。其中一个最重要的表现就是，各个区域把追求GDP的增长作为一个重要的发展目标甚至唯一的发展目标，以致不少地区不顾自己的发展条件盲目进行了工业化和城市化的建设。使得过去的区域开发和城市发展呈现出较多盲目性和无序性，许多地方政府在「发展权」均等的理论框架下，努力为自己的工业化和城市化的合理性寻找依据。国家区域发展决策开始面临从中央集中决策到地方分散决策的转型压力，并且，与此密切相关的是，人口流动、资源分配，乃至资金流动等规则也将面临改变，中央政府左右区域发展格局变动的主体地位逐步被削弱。所以，市场的逻辑越来越多地在区域和城市场经济的崛起中发挥更重要的作用。也就是在这样的背景下，国家主体功能区规划研究和制定工作开始进行。这一规划思路，将对全国各个地区做出发展功能定位，并从国家层面制定出协调不同功能区发展利益的机制，并且，在区域之司、区域和国家之间利益协调机制的确立中，将更多的考虑市场对地区崛起所需资源的配置。其中，主本功能区规划解决的核心问题是「一刀切」，的问题。在主体功能区规划中，主体功能区分两级，一个叫国家级的，比如说三江源的治理，这是国家层面的，三江源出了问题，整个中华民族就出问题了，这是握在国家手里面的，纳入国家级的管理范围，由国家重点投资，重点建设。同时，国家要求各个省自己也要编制出功能区规划。在省一级规划中，每个省可以根据自己的实际情况，.按照总体规划对本省的定位制定自己的发展战略和规划。国家级和省级加在一起叫做全国主体功能区。所，以在这样一个大的框架里面，既能体现国家利益的需求，也充分考虑到各省自身的发展情况。

　　另外，对于西气东输、北煤南运、南水北调等超大规模的资源跨省调配、流动有其合理性，而且资源的国际流动也是很正常的。出现如此大规模的资源跨区转移工程，总体上是受自然地理环境、资源分布格局和人口分布格局决定的。中国具有一个人口分布线，大约94％的人口生活在东南半壁，而中国的能源资源和水资源，更多地分布在另外的半壁。这就导致了中国必须要大规模进行资源能源的跨地区调动。协调均衡和谐发展与经济发展模武的选择中国政府对区域发展进行规划和宏观调控的思路进入了一个重要转型期，从过去更多地把国家作为一个整体的发展目标，转型为现在更多地考虑根据各个区域自身条件确定不同的发展模式。在没有这个转型之前，我国区域发展中的最大的问题就是当中央制定一个总体目标之后，全国各地都制定相同的发展目标。区域发展没有差异性，进而带来重复建设、产业结构趋同等问题，城市发展的盲目性和地区开发的无序性越来越严重。

　　过去更多强调的是区域发展功能定位的合理性，强调因地制宜，但却很少考虑不同区域间如何和谐发展，通过合理的补偿方案和协调机制，使按照国家不同动能定位发展而经济受益不同的区域能够协调均衡和谐的发展，以致很多不宜工业化的县依然把「工业强县，’确定为发展战略。

　　听以，接下来的区域发展规划要坚持以人为本，各地方都应该有发展权，生活在我国不同区域的人民都应当有享受基本生活质量大体相等的权利，这是最基本的也是最根本的。

　　现在市场的手段越来越成为我国进行经济调控的主要手段，所以，在协调区域经济发展机制中，也必须要考虑市场因素所起的作用。政府在规划区域发展中既要考虑到不缺位，也要考虑到不错位、不越位。换个角度说，地方政府选择区域发展战略时，既要关心在国家战略部署中相对比较优势，也要充分考虑是否存在发展其他产业和从事其他建设的市场竞争能力。

　　我国长期以来不太重视区域发展空间布局层面上的问题，导致各个地区并没有选择一个合理的差异化的发展模武和发展道路。各地在追求财富、追求现代化过程中往往把追求GDP的增长、工业化和城市化作为区域发展的核心战略，甚至在很多地方是唯一的战略。在经历了30年的改革开放以后，我国的综合国力取得巨大成就，但是，在资源环境代价和区域发展失衡方面也面临严峻的挑战：城市化速度盲目加快，每个城市都不顾地区的发展条件限制，不顾及自己功能的定位，不顾及城市发展的价值和特色，也不顾及城市化本来应该秉持的核心目标和价值取向。几乎所有的城市规划都是要把增长城市规模作为一个核心的趋向，盲目地追求做大做强，这是值得反思的。

　　根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能是要承载大规模的工业化和城市化活动，称之为开发类地区;另一类是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，称之为保护类地区。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经发展到一定的阶段，未来应当通过转变增长模武，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把此类区域称为优化开发区域;另一种区域是目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为限制开发区域和禁止开发区域两种类型。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织，做到全国一盘棋。消除区域开发的无序性区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形武。在欠发达地区，突出表现为不应该开发的区域盲目开发。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。我们国家的一些生态脆弱地区以及具有生态重要性的区域，比如说长江、黄河的上游地区，黄土高原地区，喀斯特地区，盲目开发地下矿产资源，盲目走城市化的道路，盲目进行大规模的工业建设，甚至盲目地对生态进行改诰－－通过引水工程去营造人为的生态环境和生态系统，等等人类活动，付出了昂贵的代价，许多教训的事例已经见诸报端。比如说昆明滇池的污染，现在治理所需要的投入，远远是我们过去盲目发展获得的那点经济收益所无法弥补的。在发达地区，区域开发的无序性表现为其目前的发展还没有真正意义上摆脱传统经济增长模武，还是以环境污染、大量占用土地资源、大量消耗淡水资源获取经济增长，导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊。比如说珠江三角洲地区，在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时，传统产业也还在发展，相互混杂分布在狭小的地域空间上。其重要的原因之一，就是环境约束、资源约束没有能够发挥应有的作用。这就必然导致地区整体功能的提升是一个缓慢的过程。在目前的发展阶段，长三角和珠三角经过20年高速增长之后，就应该开始进行产业结构转型和升级，占据世界经济发展的制高点，承担更高层次的功能。但事实上，发达地区没有摆脱传统的发展路径，依然沿用着过去大量消耗资源和破坏环境的低层次发展模式，资源、环境消耗还在不断扩大，整体的发展效益是不高的，在全球系统内　　的竞争力无　　法迅速提升。欠发达地区，特别是生态脆弱和生态重要性大的区域，盲目的以资源环境为代价获取很小的经济收益，不仅损害了当代人生存利益和对人居环境的需求，而且阻碍了整个中华民族的可持续发展，危害到后代人生存和发展的基础。

　　空间开发的无序，即盲目的城市化和区域开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题。

　　中国未来大规模城市化和工业化中，每个区域应该扮演的主要角色，根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这里面有一个关键词「开发」，在主体功能区规划中，「开发」专门就是指进行大规模的工业化和城市化活动。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工、业化和城市化已经发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模武，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在「十一五」规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等，

　　这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。未卒在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。区域性开发战略中需要政府理智改革开放30年，东部沿海在开放中抓住了机遇，当时的开放政策和国际上的产业转移大潮保持了一致，所以发展比较快。当然，政府作用力和市场作用力是根据不同的战略需求，有时同向作用，有时是逆向调节。但无论是过去还是现在，对于一个地区的发展来讲，单纯地依靠政策扶持是很难发展起来的，必须要充分地考虑到市场规律。

　　在国家正武启动「主体功能区发展规划战略研制」之前，」西部大开发」、「东北振兴」、「中部崛起，等区域发展规划已经实施，虽然提出这些区域性的开发战略过程中，尽管带有明显的政策性发展逻辑，但是，政府已经变得很理智了。以西部大开发为例，虽然提的是「大开发」，但是并没有按照传统的模式赶快上大产业项目、进行资源大开发，而是从一开始就有对短期和长期的开发重点做出了考虑，当时选择的近期目标一是进行生态建设，二是进行基础设施建设。后来在对东北振兴和中部崛起进行战略规划中，也开始比较重视市场逻辑的作用。

　　事实上，我国一直缺乏一个更宏观、更具前瞻性和战略性空间布局的总体规划。缺乏这样的规划，每一届政府就可能基于本届政府的判断，提出一个区域性发展战略，这样就难免会带来各届政府在区域发展战略和规划上不断面临调整和变化。这种战略调整和变化，可能就会付出一定的甚至是较大的政策调整代价，就有可能走弯路。

　　另一个问题就是，战略和政策的针对性不强。每个板块内部的区域差异性依然很大，不是一个战略和一个政策都能够适应的。当然，也可以通过编制各个区域内部的规划进一步增强战略和政策的针对性，但由于缺乏全国层面对重点区域的功能定位、缺乏全国层面整体国土开发格局的部署、缺乏全国层面对外和区际联系的通道安排，就西部认识西部、就中部安排中部的规划方案，也是难以编制且难以合理的。

　　有了国家主体功能区规划以后，其他布局规划以及地方层面的区域规划首先要考虑同国家总体规划衔接，要以国家总体规划中的基本定位为依据，要以国家总体规划中的有关约束性指标为依据。

　　当然，这里面还有另外一个问题，在国家利益和其他部门的利益发生:中突时，依照规划所确定的利益协调原则，应该首先保证国家利益。具体到主体功能区规划来讲，这个规划更多追求的是综合效益最大化、长远效益最大化。