柴福洪

 

目前，我国实行的是“城市土地国有制”和“农村土地集体所有制”的“二元制”土地管理制度。这一制度设计，有利于城市大规模经济建设，也有利于农村土地调整，为政府挥霍土地资源创造了便利条件。

 

中国地大物博，中国的总面积的确不小，但是，可以生活居住的面积却又不是很多。瑷珲-腾冲线（胡焕庸地理分界线）以西，尤其是西北省份，年平均降水只有150毫米至550毫米，而蒸发量却数倍于此。地表水源，多是盐碱苦水，饮用和灌溉都不宜。多数地方只能靠天吃饭，人畜饮水都有困难。联合国于1971年在东非肯尼亚首都内罗毕举行的国际沙漠化会议规定，干旱区人口的临界指标每平方公里7人，半干旱区为20人。我国西北各省区作为干早、半干旱地区，其人口密度都已接近或超过这种临界值了，甘肃55人，宁夏68人，新疆9人，青海5.8人。我国实际上是一个土地十分欠缺的国家。

 

从水资源这一点就能说明可供建设的大城市的国土区域极其有限。如长江以北（除东北外），成昆线以西，就不宜发展特大城市，因为水资源不足，现在可以“南水北调”，将来可能只有海水淡化一条路了。因此，大城市只有长江中下游流域、珠江流域、东南沿海和东北四块地方可供规划了。这四块地方中，珠江流域、东南沿海和东北这三块地方，大城市已经够拥挤的了，只有长江中下游流域的南京到宜昌这一段，除武汉外，再也没有特大城市，且水量充沛。

 

高密度和巨型人口的大城市，人口活动的累加效应十分突出，但是，如果每个人在生活方式上能够约束自己的行为，其正向的影响作用同样非常巨大。SARS疫情的打击证明，像北京、上海、广州、香港这样的人口稠密的巨型城市，在突发事件面前是非常脆弱的。换言之，人口高度密集的居住方式面临着巨大的风险。不仅是政治和经济方面的风险，而且具有公共卫生方面的风险。

 

人口高度密集的居住方式下，要形成一套对人们的行为限制比较多的社会规范，公共管理会比较苛刻，可采用比较严格的控制方式。恐怕中国未来在解决人口高密度的风险危机上要考虑这样一个问题，那就是我们在生活方式上要有哪些改变，以适应高密度的居住方式。

 

尤其是“入学难”“入园难”、“看病难”、“垃圾处理难”、“高房价”、“交通拥堵”等等，已经成为中国大城市病。像垃圾分类，在欧美国家、日本、韩国都是这样做的，但是在中国，大家觉得素质不高做不了。

 

北京为了治理交通拥堵，禁止外地车进入五环以内，是没有办法的暂时办法，无论从那个方面讲，道理上都讲不通。其实，中国的特大城市，都存在北京一样的问题，只是北京最先到来，矛盾相对最集中而已。如果没有从根本制度上改革，像现在这样发展下去，最终，城市政府将会寸步难行。理论上说明不了政策的合理性，实践上不能给大多数人带来福利，所有的矛盾都会集中到党和政府头上。

 

所谓“城市和农村土地所有制调换”，即城市土地单位所有制，农村土地国家所有制。

 

目前城市土地招拍卖制度，实际上是拍卖的土地使用权，理论上所有权仍然是国家的。农村土地，农民没有所有权，只有无限使用权，而集体的所有权落空，没有具体的所有人行使所有权，实际上地方政府在行使所有权，并且是由各级政府分享这一所有权，其集体所有权转嫁给政府了，事实上“国家所有”了。

 

只要是国家所有，各给政府都有权支配这一所有权，所以，城市扩张十分便利。如果城市土地单位所有的话，城市拆迁就不是现在这种政府与居民之间的关系，而是单位与政府之间的谈判，避开了政府直接与居民之间的矛盾。单位也十分珍惜与充分利用占有的土地。现在的70年使用权，名存实亡，为城市商品房生产与销售带理论与预期的担忧，又为未来城市国有土地流转埋下难题。

 

同时，农村土地国有化后，基层政府和村级组织以及居民，就不能随便占用，没有相当级别的批准，即为非法占用国有土地，国家政策保护农村土地用于农业生产。国家大型基础设施建设，主要占用的是农地，而城市土地已基本商品化了，用钱就能解决问题，农村土地仅仅用钱解决不了问题的，土地养育的人口，才是附着在土地上的大问题。珍惜现有农地，保护18亿亩耕地面积，必须从土地所有制入手。

 

城市和农村土地所有制应该调换一下，既解决了城市土地的彻底商品化，消除了70年后的流转问题。又解决了农地保护问题的症结，名为集体所有，实为基层政府所有，使用者得利的现实问题。真正要保护农地，农村可以实行粮农、水面、林作物土地私有化或公司化经营，非农用土地国有化双轨制。如果私有农地荒废或改变用途，政策明确规定，由当地政府无赏收归国有，并交给农业公司经营。

中国的农村土地，最终必然是大量耕地农业公司所有，边远地区和分散零星土地私人所有。城市土地单位所有，无非是土地商品所有权问题，一旦商品化，就可以通过城市土地交易市场解决流转问题，复杂问题反而简单化，有利于城市管理和市场化运作。那么，全部国土面积上的无主地——即还没有发挥土地资源效益的国土，全部国有。

 

 

                                   2011年1月7日