人事档案制度研究的学术开拓
——陈潭《单位身份的松动》评介
乔兴华
中国改革的一个明显特点就是经济体制改革的单兵独进，而其它领域的改革却显得相当滞后。由于市场经济体制的确立和快速发展，一些计划经济时代的政策和法律明显已经不能适应时代的需要和社会的发展，比如说户籍制度、人事档案制度等等。同时，制度某些不合理元素的继续存在以及持续放大已经严重阻碍了社会机制运行和公共治理，制度变迁面临着高昂的制度成本。于是，市场经济的语境转换与公共政策文本的固守成为了转型社会过渡性制度安排的特有图景，社会治理的局部困局似乎不可避免。
毫无疑问，市场经济的充分发展要求商品、资本、人才等生产要素能够合理流动，此所谓“人尽其才，物尽其用，货畅其流”。然而，当商品、资本等生产要素以市场为媒介进行合理流动的时候，人才流动却面临着许多体制性障碍。人事档案已经成为了人才市场合理流动的红色壁垒，最终导致档案处于一种“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来忘掉（不要）”的尴尬境地。随着人事档案管理方面很多问题的逐步显性化，人事档案制度的研究提上了学术议程。中南大学公共政策与地方治理研究中心主
人事档案制度作为社会信用系统的一部分，已成为必不可少的一种公共管理工具，它的存在使得庞杂的公共事务管理以及复杂的人事任免找到了依据，其作用是不言而喻的。但是现行的人事档案制度产生于计划经济时代，是单位制社会里单位对个人进行资源再分配与相应控制时的管理方式，亦成为了“阶级斗争”政治话语下社会控制的必然手段。这种意义上的档案中包含了太多的对个人生活、个人品行等与政治相关联的一些敏感问题的判断，尽管这些判断大多是主观的和片面的。个人的思想，工作，学习等方面都被置于组织的观察之中，组织的评价、鉴定决定着个人在单位的地位、荣誉、升迁和利益分配，作风如何或称职与否成为悬在单位人头上的达摩克利斯之剑。这样一种状况也就使得人事档案制度所应发挥的实际功能产生了偏离。其实，人事档案应当只是对公民个人信息的一种真实记录，提供有关个人的有用信息，从而为社会搭建信任桥梁与信任服务，应是记录式的而不是评价式的。此外，由于个人对自己档案的知情权缺位，再加上档案填写过程的“暗箱操作”等因素的影响，档案往往成为报复的工具，变成一种压人、整人的手段而丧失了公正性，“汤国基事件”便是典型的案例。
随着市场经济的发展，社会流动性加剧，以单位为基本单元的社会结构逐渐趋于消解。人们对档案文本中“组织意见”的重视已大不如从前，人事档案的意识形态功能也越来越淡化，毕竟市场理性对人的要求不再是个人的政治地位和政治身份，而是专业和技能，所谓“考察档案不如考察现实的人。”于是“弃档死档”、“人档脱节”、“档案克隆”、“虚假档案”、“人质档案”等现象也就不可避免了。尽管人事档案方面的诸多问题已越来越多的为人们所认识到，但是由于现行的人事档案制度经过了太久的时间积淀，相关的政策记忆长久的保留并且抹之不去，制度惯性尤为强烈，政策变迁的惰性也非常明显。因而，人事档案制度的变革不会一蹴而就，短时期内，即使运行新的政策，老的政策也不会立即消失，从而出现类似于“双轨制”的过渡局面。正如该书所指出的：任何期望迅速取代旧的政策的做法，都将不可避免的使生产过程或社会发展带来混乱、扭曲甚至衰退。博弈参与者为了既得利益和预期利益只能走向“合作”——政策交易和政策妥协——种新旧政策并存式兼容型悖论出现了，有限理性促使他们作出了不是“最优”而是“次优”的选择——双轨制过渡性安排。
著名美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者诺思认为，“我们将制度渐进变迁的路径依赖特征与长期持续的增长或下降结合起来。一旦一条发展路径沿着一条具体进程行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上的关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。”制度一经形成，便具有了某种惯性，无论有效与否，都会在一定时期内存续。在制度变迁的过程中存在着路径依赖的现象，就好像进入了一个特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。制度的产生虽然表面看是人们创造出来以适应社会生活的,但是,社会会以自己的逻辑对这些制度进行筛选,然后人们根据社会的反应进行集体性的反思,最终制定出更为符合实际状况的制度。因此，基于目前的状况而言，不大可能立即引入一个全新的人事档案制度，我国的人事档案制度改革更多的应是在现有体制的基础上寻求国家、组织与个人关系的和谐梳理。
作者提出了由“档案中国”转变为“信用中国”的宣言式命题，希冀搭建一个国家、组织与个人关系的新型制度化平台。作者强调以制度化成本理论、公共服务理论、社会信任理论、公民社会理论为依据，借鉴西方国家人事档案制度的经验，指出我国人事档案制度改革从身份走向契约、从特殊信任走向普遍信任的的必然性。作者认为，中国未来人事档案制度的路向应是契约化、电子化、法制化和社会化。我们始终认为，一切文明的制度（或公共政策）都是一种解放人、为了人、依靠人、尊重人、塑造人、凸显个人权利、充满社会宽容、消除身份区隔的理性选择。在人才强国战略的指引下，“以人为本的科学发展观”理应成为未来人事档案制度改革的行动逻辑。
作者对人事档案的专题研究并没有局限于人事档案本身，而是希望通过这种研究抽象出某种共性，即转型期中国的政策创新及其路径依赖问题。在转型社会，类似于人事档案制度所面临的困境的问题很多，之所以会出现这些政策困顿，很明显与政策变迁中的政策时滞相关，与相关利益主体参与的政策博弈相关。随着越来越多的社会问题逐渐暴露，公共权力机构疲于应付，政府的回应性明显不足。很多的治理手段已无法适应当前社会的要求，仿佛是陷入了一个困局而难于解决。因此，政策回应要求公共组织快速了解民众的需求，不仅要回应民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题和解决问题。必须指出的是，政府的强势有时很难主动回应诉求，这也是“政策硬化症”形成的原因之一。同时，旧政策的守护者可能在相当长的时间内固化已有的思维方式和实践模式，还可能阻碍新政策的实施，为了尽可能把转轨成本降到最低，政策转轨的路径只能选择渐进式的改革路径。
当前，关于中国改革的持续深化出现了很大的争议，改革似乎面临着动力不足的问题，同时又遭到既得利益群体的极大阻挠。改革的路径依赖和主观偶然性的存在有时会大大加重改革成本，将改革纳入制度化的渠道是降低现实生活中的随意行政和混沌政治现象的有效途径，从无序政治走向有序政治的公共治理才能有效形成。历史证明，所有阻碍社会进步的因素最终会被扔进历史的垃圾桶。人事档案应当只是一种记录式的文本，而不是评价式的准则，其从身份走向契约、从管制走向服务势所必然。作为社会信用系统的一部分，人事档案制度再造亦是促进政治文明建、推动社会和谐发展的必然。
由于众所周知的原因，人事档案制度研究面临着诸多的困难与障碍，要想在这一领域取得突破并不容易。