关于中国地方债的风险度，几年来一直是各方关注和热议的话题。本文作者根据审计披露的信息判断，中国在改革开放追求又好又快发展的过程中，虽然碰到了很多棘手的问题，黄金发展期伴随矛盾凸显期，确实需要特别注重防范风险、化解矛盾，但如果从地方政府债务或者公共部门负债率这样一个特定角度去考察，现在的审计结果已经可以使我们有依据来形成一个基本判断，即中国走到现在，公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上讲是在安全区。尽管如此，我们必须明确地说，中国现在相关的财税制度方面，省以下地方政府的分税制迟迟未能成形，这个事情不宜再久拖。

　　国家审计署最新公布的地方债审计结果，对1979年以来中国县级以上各级地方政府的债务情况作出全面揭示，覆盖各年度共计187万多笔具体债务，是其组织4万余名工作人员按照刘家义审计长提出的工作要点— “底数、用途、风险、案件”，最终形成了迄今为止关于中国地方实际债务情况的最为权威和全面的信息，进而可以促使社会方方面面来客观地正面地分析判断中国经济发展中与地方债务相关的值得肯定之处和风险所在，当然更为积极的是“防患于未然”和可以就此进一步推进相关制度和机制的建设。

　　在通盘的总量情况与结构情况摆明之后，我们对于中国地方债风险的所谓“集中爆发”威胁，可以说具有极大把握来防范和消除。对于某些局部风险的防范与消除，我们已具备多种手段、多道防火墙，包括近年不断充实的银行坏账准备金、地方政府可调剂运用的资金和可应急变现的资产，等等。更不必说，在中央层面上，依托综合国力的提升，已经拥有多元化的、实力比较雄厚的手段防范和化解风险。至于某些境外媒体借炒作“中国地方政府债务”而把基本判断引向所谓“中国崩溃论”，完全是耸人听闻的臆测，是没有真实依据的。

　　地方债负债率水平仍在安全区

　　关于中国地方债的风险度，几年来一直是各方关注和热议的话题。作为研究者，在看过审计披露的信息后，我的总体判断是，中国在改革开放追求又好又快发展的过程中，虽然碰到了很多棘手的问题，黄金发展期伴随矛盾凸显期，确实需要特别注重防范风险、化解矛盾，但是如果从地方政府债务或者公共部门负债率（也称“债务率”）这样一个特定角度去考察，现在的审计结果已经可以使我们有依据来形成一个基本判断，即中国走到现在，公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上讲是在安全区。公共部门债务的总量风险，欧盟各国在签订“马约”时曾划出负债率60%的警戒线—虽然在世界金融危机冲击之下，欧盟的这条警戒线已全面失守，但仍可以作为当下对中国债务风险作出评判的一个主要参照标准。按照审计结果，截止到2010年底，三类地方政府债务（负有偿还责任的直接债务、负有担保责任的或有债务、偿债困难时可能需政府给予一定救助的债务）合计为10.7万亿元，后两类债务（占其中的37.4%）并不会百分之百地变为实际债务，但我们姑且把它们全部假设为“实打实”的债务，那么算来这个10.7万亿元的债务余额，约相当于中国2010年度GDP的26.9%。再加上中国名义指标表现的公共部门债务（约相当于GDP的20%），和中国政策性金融机构发行的金融债券等（约相当于GDP的6%），中国总体的公共部门债务率应在50%～55%，仍处于总量风险可控的安全区，并且可望在此次“暗账翻明”之后，更有效地多方配合加强管理防范风险，使公共部门总债务率于今后得到一定收敛。

　　但是在局部，显然已经出现了某些地方公共部门负债过量的问题—它是不均匀的、隐性的，在很长一段时间内人们不好察觉、无从判断。今后显然要根据现在从审计结果中已经可以观察到的问题，抓住令人不满意的地方解决问题。

　　然而，需要强调的是，这一审计结果在使我们有充分信心肯定中国地方债总量风险仍可控的同时，至少清晰地表明了两大问题：第一，过去地方政府债务的透明度明显太低，大量的隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的，是我们过去没有能够较快得到统计信息来揭示的，规范性很低，风险的能见度也很低；第二，总量虽然现在尚没有超过安全线，或者说尚处在安全区，但地方债的局部风险不可忽视，如果某些负债率过高的局部地区与具有较高风险的项目一旦由于某些事情触发了已积累的矛盾，产生局部的危机性不良局面之时，可用的机制只能是“救火”，即矛盾掩盖不住事情闹大之后，要采取救火的方式去平息事态，那么社会代价是相当高的—不仅绩效方面从直接经济效益衡量，其代价是高昂的，而且对于政府的公信力、对于公众的和谐感、对于我们整个决策和管理部门腾出更多精力去抓其他一些大事情而言，都是一种很明显、很负面的对冲性的不良因素。所以，现在在此审计结果的基础上，有条件促使我们针对透明度不高和低水准救火机制的问题，讨论在今后已具有地方债“全景图”“结构图”的情况下，怎样加强协调、防范风险，追求更好地按照科学发展要求来可持续发展。

　　审计署提供的前所未有的全盘数据和结构数据，为后续工作提供了最基本的工作重点，各相关部门可以据此组织项目风险评估，追踪一些风险较高的项目。比如，中国银监会曾统计出，截至2010年6月底，全国地方平台贷款余额是7.66万亿元，并从结构上判断，其中23%存在比较明显的风险。那么，怎么防范风险呢？银监会有条件要求相关银行逐个项目评估风险，按照规范标准分成几级风险。有关部门可以进一步形成一个分工合作的方案，从而把所涉及的相关项目的风险度具体化、明细化，大家先重点盯住风险度最高的和较高的项目，同时旁顾未发现风险的项目，这样可以大大提高监管的绩效水平。

　　应重视债务形成的体制性成因

　　我们必须明确地说，中国现在相关的财税制度方面，省以下地方政府的分税制迟迟未能成形，这个事情不宜再久拖。

　　1994年的改革，我们以极大的决心，终于搭建起与市场经济相配套的分税分级财政体制框架，这个历史功绩是里程碑式的。但由于种种原因，在渐进路径上有着浓重的过渡色彩，如对省以下的体制，当时寄希望于中国地方各级政府能在探索中走出一条地方四级加中央共五级分税的有中国特色的道路来，现在有结论了—此路不通、无解！

　　税制中就是20个左右的税种，规模大体合理，却怎么能在五级间形成一套相对清晰、规范稳定的税基配置方案呢？如果五级分税路径无解，那么是不是可以主要依靠增值税式的共享，而且要搞成“一省一地一率”呢？我认为，这是一个非常危险的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包干制，颠覆了整个1994年配套改革的基本制度成果，大家又退回“会哭的孩子有奶吃”，天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态。现在省以下体制的困扰，实际就是因为陷于分成制和包干制。真正的分税制搞不下去，演化成五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制和包干制。江苏、浙江、福建省曾宣布，省以下不搞分税制，就搞分成制；其他地方虽然搞分税制，但没有一个省级行政区（包括发达地区）能搞成稍微像样点儿的分税制，省以下仍是分成制，欠发达地区和基层，更倾向于包干制，越困难的地方越要实行包干制。那么，现在公众抨击地方政府职能扭曲、行为短期化、土地财政化，针对所有这些问题，板子应该打在哪儿？打在分税制上，那是打错了地方，因为省以下并没有进入分税制状态！恰恰由于弊病丛生的分成制、包干制还在省以下财税体制内运行，才会产生公众和舆论所诟病种种源于体制改革不到位而滋生的问题。

　　在正确的方向上深化改革

　　搞市场经济，除了实行以分税制为基础的分级财政体制，我们别无选择，那么今后怎么办？

　　我们现在已经有了很好的实行“扁平化”、减少层级的开端。推进财政“省直管县”的改革，在中央政府的相关文件中已明确，财政部已提出要求，到明年，除了民族地区之外，要做到“全覆盖”。现在广东已经在顺德先行先试行政省直管县，湖南的动作亦很大。这样一来，今后省下面的市和县，可能先形成财政为一个实体层级、一个平台，再以后行政也跟着它，达到减少层级的目的。至于乡镇，取消农业税以后，大多数地区实际上早已经通过乡财县管和综合改革，不再考虑财政设置实体层级。

　　这样，我们可以勾画出新的思路：扁平化在先，接下来按照中央、省、市县三个层级分税，三级配置税基。省和市县两个平台上放什么税？这是关键。现在已看出端倪，西部已经启动了资源税改革，这些工商业不发达、资源富集的地区，通过资源税改革可以形成自己的地方税财源支柱；其他较发达地区，通过现在上海、重庆开始的不动产税改革，有可能打造成另外一个长久的、跟市场经济运行机制内洽的、有支撑力的大宗稳定收入来源，形成另一个地方财源支柱。地方税体系的主打税种可由此清晰化。

　　分税制框架搭好了，转移支付就可以进一步按照体制逻辑加以优化，一般性转移支付更客观、更科学，对专项转移支付则应有所控制、合理归并。另外，要及时下达，使地方得以与其他预算内容相协调。需要指出的，不允许各个部门要求地方按照比例去作专项资金的配套，那会逼迫欠发达地区弄虚作假。现在，中央政府层级的收入大概稳定在财政收入总盘子的52%左右，其中20%左右用于中央本级支出，32%左右主要支持中西部，特别是西部欠发达地区，这在总体上符合中央政府职责和全局利益。今后要处理好的问题是，进一步扩大一般转移支付的份额，同时适当压缩专项，特别是有的专项切割得过于细碎、下达的时间又很晚，还要求地方作资金配套，这都会产生不良效应。

　　从此次审计的结果看，我们今后需要推动地方阳光融资制度的形成。审计部门提出的建议已涉及地方公债制度建设、法规的修改等。我们还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债，这样地方政府的举债有透明度，有公众监督，也有其他监督机制的综合作用，这也是分税制下分级财政必须解决的一个重大问题。改革的基本原则应该是一级行政权对应一级事权、一级财权、一级税基、一级预算，以及与之相呼应的一级产权和一级举债权。

　　所谓产权，就是国有资产要由中央、地方分级行使出资人职责，产权要具体量化到具体层级上，即明晰中央的产权、省的产权，或者市、县的产权。中央设立国资委或国资办，省和市县各设一级国有资产管理机构，这样框架就更清晰了。地方层级的资产收益，应该按照原则，由预算体系“罩着它”。在预算体系中，第一是经常性收支预算，第二是国有资本经营预算，第三是基金预算，此外，还应该构建社会保障预算。地方层面的实践中还有更多的预算，如河南焦作搞了地方债务预算，也是预算体系内的组成部分。对于地方投融资预算或地方债务预算，探索形成具体的预算形式和管理方式，将具有非常积极和现实的意义。