11月21日，国务院法制办公布《机关事务管理条例(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)并公开征求社会各界意见。该意见稿明确了节约、公开、反对奢华并接受公众监督的原则，规定县级以上政府应当建立健全机关运行经费支出公开制度，定期公布“三公”费用的预算、决算、绩效考评情况。另外，意见稿对五类行为作出了较为严格的惩罚规定，如超预算、超标准开支公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等，涉及这些行为的，情节严重的，将给予降级或者撤职处分。

　　中国的三公消费规模之庞大举世无双，但是具体数字却一直不为公众所知。网络上流传着一年三公消费9000亿的数字，这大概可以占2010年总财政支出8.96万亿的10.04%。当然，这数字并不是来自政府部门的直接公布，而是研究人员的推算。

　　这样庞大的公务消费，当然要控制其规模，而且公务消费应当遵循“节约、公开、反对奢华”并接受公众监督。但是，如果指望所有这些问题都能够在《机关事务管理条例》中得到解决，那也未免过于天真了。中办和国办经常就三公消费下发文件，但是公务消费的规模和层次并没有受到约束。相反，随着财政收入的年年增长，公务消费的水准是节节升高。

　　问题到底出在哪里？是政府治理三公消费的决心不够大，处罚机制不够严厉，还是民众对此反应不够强烈？恐怕都不是，在我看来，一个最为关键的因素是此前建立的治理机制没有到位：谁能够指望自己的左手来监督自己的右手？而不幸的是，我们的公务消费监督机制就是依据这样的原则而建立。而更加不幸的是，在“意见稿”中，这样的治理机制却没有得到丝毫的改进。

　　虽然“意见稿”的规定不可谓不细致——— 居然连“不得配备越野车”都成为规则的内容，而且还特意规定三公消费要定期公布，但必须指出的是，其始终回避了两个问题，一是公务消费的标准该如何制定，二是民众该如何参与到监督之中。这两个问题得不到回答，其他问题也就会无疾而终。

　　每年各级财政都要编制预算，编制预算时必须要回答的是，公务支出预算的标准是如何确定的？其依据是什么？为什么处级干部、厅级干部和部级干部的公务用车需要在排量和价格上有区别？是工作性质使然，还是为了区分等级的方便？一个显然的事实是，部长不必然比厅长和处长体型庞大，为何一定需要更大的公务用车？公务消费应该是为“公”而设，但是在哪种程度上这些公务消费是正当的？很遗憾，这些最为基本的问题，在我国都没有一个明确的答案。如果这个问题没有得到解决，那么本该为“公”而不得不支出的公务消费就会成为不少群体为“私”而设立的职务福利。

　　同时，在制定了公务消费的标准后，民众如何监督？很多规定非常好，但是为何在运行过程中所能起到的效果却非常有限？一个很重要的原因就是民众无法在现有的途径下对政府的行为进行监督。“意见稿”第十八条规定“县级以上人民政府应当……定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等经费的预算、决算、绩效考评情况。”那么定期的标准是什么？一个月一次还是五年一次？如果政府不公布，公民可以以何种方式制约相关机构？该机构应当承担何种政治责任和法律责任？在本“意见稿”中均未见到相关的规定。

　　三公消费在中国之所以成为一个难题，很大程度上是源于本文所提的两个问题一直没能得到解决：第一，公务消费的标准如何制定；第二，民众如何才能形成有效的监督。很显然，行政机关的消费标准，本该是由作为代议机构的人民代表大会来做实质审查，但是历次有关三公消费的标准，却都是由行政机关自行设定。设想倘若政府机构出文规定处级干部使用宝马750，在这个规定之下，任何表面合规的行为在实体上都是对公帑的浪费。如果民众监督的标准也是从其展开，那么任何不合理的消费都可以从这个程序中得到合法化。正是从这个意义而言，此次的“意见稿”并没有任何新意，所以我对其效果也就持观望态度。

　　(作者：傅蔚冈   系上海金融与法律研究院研究员)

　　来源：南方都市报