美国节能管理的主要政策措施
陈柳钦
（中国能源经济研究院，北京，100733）
中国能源经济研究院（China Institute of Energy Economics，英文缩写：CIEE）是以中共中央机关报人民日报旗下传媒中国能源报为依托,在国家能源委员会和国家能源局的支持下建立的专业能源经济研究平台。中国能源经济研究院是全面研究中国能源经济问题的研究机构，致力于打造服务于国家能源战略决策、统筹协调、行业管理和企业发展的能源智库。
美国是世界上能源生产和消费最多的国家。在全球能源危机的大背景下，美国近年来对能源安全的重视提升到了前所未有的高度，同时高度重视提高能源利用效率和经济效益对国民经济发展的重要作用，把节能工作始终置于首要的战略性地位，并制定了一系列节能管理政策措施。
1、重视制定节能法律法规。美国在能源管理方面非常重视法制建设，注重用法律手段来加强节能管理。美国1975年颁布实施了《能源政策和节约法》（Energy Policy and Conservation Act），核心是能源安全、节能及提高能效；1978年颁布了《国家节能政策法案》（National Energy Conservation Policy Act）；1982年针对机动车辆的能效问题制定了《机动车辆信息与成本节约法》（Motor vehicle information and cost savings act of 1972）；1987年制定了《国家设备能源保护法》（National Equipment Energy Conservation Law），颁布了《国家家用电器节能法案》（National Appliance Energy Conservation Act）。1992年制定了能源供应和使用的综合性法律文本《国家能源政策法》（Energy Policy Act of 1992）；1998年公布了《国家能源综合战略》（Comprehensive National Energy Strategy），要求提高能源系统效率，更有效地利用能源资源。2003年出台的《能源部能源战略计划》（The Department of Energy Strategic Plan）更是将“提高能源利用率”提升到“能源安全战略”的高度。2005年8月8日颁布的《2005年能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005），为第109届国会的第58号法案（Public Law 109–58），是有关美国节能政策的一部非常重要的综合大法。《2005年能源政策法案》是美国近40年来内容最广泛的能源法，该法案提出了工业领域、运输领域、公共和商业/住宅领域的节能政策和措施，它共有18个主题，包含了能源效率、可再生能源、石油和天然气、核能、车辆和燃料、机动车辆的燃油效率/企业平均燃料经济（CAFÉ）、氢能源、研究和项目支持、电力、乙醇和汽油等主要内容。2007年12月，美国布什总统签署了《2007年能源独立与安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007），旨在推动美国减少能源依赖性并提高安全性。该法案是一份综合性的文件，涵盖从汽车和卡车的省油标准，到可再生能源，以至于“绿领”劳动力的培训计划等。2009年2月17日通过了《2009年复兴和再投资法案》（Recovery and Reinvestment Act of 2009），法案明确到2012年美国人所用电能的10%来自可再生能源，到2025年这个比率将达到25%；2009年6月众议院审议通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》（American Clean Energy And Security Act of 2009），该《法案》提出2020年前将温室气体排放降低到1990年的水平，2050年在1990年水平的基础上降低80%。为此，美国确定了“总量管制和交易”制度，并通过对高碳经济征税以补贴新能源，通过配额交易发展低碳经济。提高能源效率是减少能耗、应对环境挑战、降低能源价格和确保能源供需平衡最具成本效益的手段，也是美国政府新能源计划的基石。仅有完备的法律法规尚不足以保证节能的成效。更重要的是，法规必须符合现实情况、与时俱进，否则就可能成为空文，失去对现实经济活动的指导意义。从美国的实践看，非常重视对法规的修订与更新，使之能更好的适应不同时期的需要。
2、设立专门节能管理机构。美国的节能管理归口在能源部（DOE）。美国能源部设能效和可再生能源局（EERE），是部内最大的一个局。美国能效和可再生能源局的职能是：保障公共和私人部门的能源安全、环境质量和经济活力，包括：提高能源效率和生产率；向市场转让洁净的、可信赖的和可以转让的能源技术；通过提高美国人的选择机会来改善他们每一天的生活质量。在州政府和地方政府层面，都设置了能源工作委员会，负责当地节能政策的实施。在节能执法方面，美国虽然设置了不同的管理层级，但管理不越位也不错位。美国通常是州政府先对企业进行检查，并对有关问题依据当地及联邦政府法律进行处置。美国在节能领域的中介机构较多，节能中心、能源经济研究所、新能源和产业技术综合开发机构等。他们在节能情况调研，搜集分析相关信息，研究提出政策建议，贯彻落实和组织实施节能政策，推动美国节能工作中发挥着重要的作用。
4、积极出台节能激励政策。节能的关键在于激励机制的有效性。为了进一步将节能活动推广开来，各国政府都普遍采用节能奖励措施激励各个部门节能降耗。一般都采用物质和精神双重激励，以调动参与节能的积极性。利用税收政策和奖励办法是各国进行节能降耗的激励机制，美国也不例外。比如，联邦能源管理计划协助政府对在联邦设施节能中具有杰出贡献的个人、组织和机构进行认可，认可范围包括能源效率、节水以及采用先进的可再生能源方面，认可后政府将颁发节能奖。节能奖有多种形式，包括节能展示奖、联邦能源和水管理奖、路易斯哈里斯奖以及对节能管理领导能力的总统奖、能源部机构内部的能源部管理奖。新能源法规定，从2006年起的10年内，美国政府给予新法案各项节能配套计划总额为145亿美元的减免税和补助。为了激励企业节能，美国也使用激励性措施，控制能源消费的快速增长，引导能源结构升级，达到节能和环保的目的，收到显著效果。美国《国家节能政策法》明确规定，“公用事业单位实施激励性计划”，鼓励其他机构参与电力需求管理，双方协商实施具体的节能项目，参与单位得到一定的资金补助和服务。激励的形式有现金返还、税收减免和低息贷款等。现金返还是为了鼓励用户购买节能产品，特别是“能源之星”标志产品；也鼓励节电，如为了缓解电力危机，加州政府实施了“20/20能源返还计划”。
另外，在美国，政府每年都对在联邦机构节能中成绩显著的政府机构和个人颁发总统奖，美国能源部每年也对在政府机构节能中成绩显著的政府机构和个人进行表彰。此外，为了调动各级联邦机构人员节能的积极性，联邦政府还推广实施了节能绩效留成制度，即政府机构节省的能源费用开支，可以留成一部分，用于奖励节能工作者和购买可再生能源。该制度规定，各个政府机构年度能源预算总额基本维持不变，节省的能源费用支出一部分支付能源服务公司等单位的节能投资，其余部分用于政府机构内部奖励和可再生能源采购。
5、重视能效标准的制定。美国制定相关产品、设备和系统的最低能源效率标准，并且以法律、法规引用的形式颁布执行，成为强制性的标准。这些标准主要涉及家用电器和建筑物，在不同的州有不同的具体要求，大部分州根据其自身特点制定了高于国家标准的最低能耗标准。另外，美国还通过财税激励措施鼓励厂家、用户来实现更高的能源效率标准，这些标准是自愿性的标准，属市场行为。一般随着节能技术的进步和发展，节能政策及标准每隔3～5年进行更新。美国政府除了推行强制的最低能效标准之外，还提倡自愿的节能标识。对于具有自愿性能耗标识的节能型产品，最为典型的是美国环保署（EPA）和美国能源部（DOE）联合推动的“能源之星”项目，获得“能源之星”标识的产品一般都超过该类产品相应的最低能源效率标准。“能源之星”在美国环保署（EPA）和能源部（DOE）的倡导下，不仅在终端用能产品上开展节能认证，而且对新建房屋、商业和工业建筑物开展节能认证，并指导每个家庭实施节能计划。同时，将节能的伙伴关系推广到全社会，即通过区域能效组织、产品制造商、零售商、建筑商、各企业与环保署和能源部签定合作伙伴协议，来推动全社会节约能源。实施能效标准和标识制度以其投入少、见效快、影响大、节能和环保效果显著等优点，得到了许多国家政府的认可。美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。“能源之星”间接地成为政府强制性行为，是国外产品进入美国市场的技术壁垒。
6、政府机构带头节能。美国联邦历来高度重视政府机构的节能工作，希望通过自身在节能方面做出表率，引导和推进全国范围内的节能运动。为此，美国联邦已制定了专门的联邦能源管理计划（Federal Energy Management Program，简称FEMP）负责联邦机构节能节水管理和可再生能源的推广应用工作，开展节能专项融资、技术指导援助以及节能项目审计监管等工作。同时，联邦政府还出台了一系列的节能政策法规和行政命令，率先在联邦机构内实施节能降耗。联邦政府通过在联邦机构内制定明确的节能目标指令，强化对用能单位的管理，实施节能政府采购计划，政府机构优先采购能效产品，如符合能源之星能效等级认证的产品或联邦政府能源管理计划中所指定的产品，设立节能专项基金，并加强对节能项目的审计报告等一系列举措，确保节能项目绩效最大化。政府机构自身节能不仅可以减少其能源消费、节约开支；可以通过政府采购，拉动节能产品的需求；可以起示范作用，带动企业和社会节能；更主要的还能增强节能法规和政策的权威性：要求社会公众执行的，政府自身首先做到。
6、签订节能自愿协议。自愿协议(Voluntary Agreement，VA)是政府与工业经济部门之间达成的协议，在政府的支持和鼓励下，按照预期的目标而进行的自愿行动，这种行动是参加者在其自身利益的驱动下自愿进行的。节能自愿协议是推进工业领域节能的主要措施，它主要可以分为两类，一是经磋商达成协议型自愿协议—这类自愿协议是指工业界与政府部门就特定的目标达成的协议，谈判时双方有一个约束条件，即如果协议没有达成，政府将会采用某种其他的政策措施(大多带有惩罚性，与碳税相连)来限制企业；二是公众自愿参与型自愿协议—在这类自愿协议中，协议制订者规定了一系列需要企业完全满足的条件，企业根据自身条件选择是参加与否。从美国的实践看，自愿协议的对象一般是耗能产品，如钢铁、建材等。实际上，自愿协议是对政府采用的成本较高的其它政策措施或政治上不可接受方案的一种替代。节能自愿协议的签署和实施，不仅取得良好的节能环保效益，还取得了巨大的社会经济效益。其实现的主要目标包括鼓励通过系统有效的方法提高能效，直接减少温室气体排放；通过实施清洁生产，带来经济效益和生产力的提高，提升对节能与环保的认识和管
理水平；允许公司选择自己认为最合理的技术方案，促进企业技术创新；最后还促进形成了灵活有效的政府和工业部门的合作伙伴关系。当然，作为一种“软”措施，自愿协议对企业的影响与“硬性”手段（如标准、税收等）相比是不同的。为了取得预期的效果，往往需要与其它政策措施（如税收、投资补贴等）联合使用。
7、强力实施电力需求侧管理。需求侧管理(Demand Side Management ，DSM)是20世纪70年代的美国环境保护基金会NRDC最先提出了新概念，并进一步实行了“电力需求侧管理（DSM）”计划，并进一步把电力需求侧管理技术引入能源规划中，即把需求侧减少电能消耗量和降低高峰电力负荷需求量，也视为一种"新的资源"参与电力规划统筹研究。这种不局限于发电资源侧，同时兼顾电力需求侧统筹规划的新方法称为综合资源规划（IRP）。电力作为美国工业用能的一种重要形式，占美国工业能耗比例较大，实施电力需求侧管理是美国联邦政府推进工业节电的一项重要措施。1978年美国联邦制定了“国家能源政策法”，强制性要求各电力公司实施需求侧管理。电力需求侧管理是对用电一方实施的管理，这种管理是国家通过政策措施引导用户高峰时少用电，低谷时多用电，提高供电效率、优化用电方式的办法，使供电和用电双方得到实惠，达到节约能源和保护环境的长远目的。对电力用户推行节电及负荷管理是推进节能降耗的有效措施，它改变了传统规划中单纯以供应满足需求的思路，将需求侧节约的电力和电量也视为一种资源，通过设备改造减少用电量，通过调整用电方式削减高峰负荷，以最小费用的原则寻求优化方案，使其产生最大的社会效益及经济效益，在电力供需双方间实现双赢。
8、大力推行合同能源管理。合同能源管理（Energy Management Contract，简称EMC）是一种新型的市场化节能机制，其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的一种节能业务方式。在美国，实施合同能源管理（EMC）是美国联邦推进节能工作的一种有效机制。所谓合同能源管理(EMC)，是指节能服务公司(Energy Service Corporation，ESCO)通过与客户签订节能服务合同，为客户提供节能改造的相关服务，并从客户节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。作为一种专业化的能源服务公司，ESCO与愿意进行节能改造的用户签订节能服务合同，为用户的节能项目进行投资或融资，向用户提供能源效率审计、节能项目设计、原材料和设备采购、施工、临测、培训、运行管理等一条龙服务，并通过与用户分享项目实施后产生的节能效益来赢利和滚动发展。节能服务公司提供一条龙服务，不仅可以形成节能项目的效益保障机制、降低成本和风险，而且能促进节能服务产业化，从而为建立节能产业提供了具体途径。合同能源管理可以解决耗能企业开展节能项目缺乏资金、技术、人员、管理经验等问题，实现节能零投资、零风险、持久受益，从而提高其节能积极性，并使企业有更多精力发展主营业务。由于合同能源管理零投资、零风险、高回报等优点，企业纷纷跟ESCO合作，通过实施合同能源管理来推进节能降耗。在美国，当初主要是在联邦政府大楼实施合同能源管理，随着制度的不断完善，医院、学校和各类企业纷纷加盟。2007年8月，美国能源部专门出台能源管理行动倡议，要求所属建筑设施5年内实现节能30％、节水16％的目标，确保每年减少9000万美元的公用事业费支出。在设备改造资金有限的情况下，此类倡议无疑为合同能源管理产业添了一把火。在美国的节能服务业市场中，包括MUSH市场（这一市场包括对市政府和州政府、大学院校、中小学校及医院的节能服务）、联邦机构的节能服务市场、公共建筑节能服务市场、居民节能服务市场、工业节能服务市场和商业节能服务市场。经过30多年的发展，美国节能服务产业方兴未艾，已经成为商住和公共建筑有效节能的成功途径。业内人士预计，今后数年，美国节能服务产业复合年增长率仍将达到两位数。专门从事清洁技术市场咨询的美国派克研究公司不久前预测，到2020年，美国节能服务产业收入将增至199亿美元。