2011年是“十二五”规划的开局之年，包括建立国家基本药品制度在内的新医改的逐步深化，使越来越重视身体健康的中国社会，对医疗卫生服务的进一步改善寄于厚望。年初的全国卫生工作会议上，卫生部部长陈竺强调，医改是2011年卫生工作的重中之重，而基本药物制度建设是医药卫生体制改革中要“突出抓好”的两件大事之一。

　　1．2001年基本药物制度建设的基本状况

　　年初，在媒体回顾2010年国家基本药物制度建设情况的报道中提及，相关的监测结果显示，这项制度已经在57.2%的政府办基层医疗卫生机构全面实施。在基本药物制度实施的地区，基层医疗卫生机构门诊和住院费用下降、门诊人次和住院人数上升，群众医药费用负担明显减轻。因此，卫生部要求，到2011年年底，要实现政府办基层医疗卫生机构全部实施基本药物制度。

　　具体而言，国家基本药物制度的“突出抓好”，包括以下8个方面：其一，要实现政府办基层医疗卫生机构全部实行，鼓励将村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构纳入实施范围。其二，要抓紧研究调整国家基本药物目录（基层部分），并适时启动完整版基本药物目录制定工作。其三，要做好基本药物采购配送。其四，要保证政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，并实行零差率销售。其五，要确保基本药物报销比例明显高于非基本药物。其六，要开展基层医疗卫生机构实施基本药物制度监测评价。其七，要鼓励县及县以上医疗机构探索实施基本药物制度。其八，要加强上级医院对基层医疗机构合理用药指导。

　　年中，来自国务院医改办公布的数据显示，国家基本药物目前已覆盖全国4.6万家公立基层医疗机构，实现了既定目标中98%的覆盖。于是，陈竺部长在“2011年中国卫生论坛”上透露，在国家基本药物制度已经得到落实的地区，药价降幅将达到30—40%。

　　将近年终，陈竺部长在发表题为“让医学科学造福全体民众”的演讲时宣布：“中国的基本药物制度已经初步建立。”这个说法可以追溯到新医改元年（2009年）提出的一个计划：2009年每个省（区、市）在30%的政府办城市社区卫生服务机构和30%的县（基层医疗卫生机构）实施基本药物制度。到2011年，初步建立国家基本药物制度；到2020年，全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。

　　当时提出的“国家基本药物制度的政策框架”主要包括：国家基本药物目录遴选调整管理；保障基本药物生产供应；合理制定基本药物价格及零差率销售；促进基本药物优先和合理使用；完善基本药物的医保报销政策；加强基本药物质量安全监管；健全完善基本药物制度绩效评估。

　　饶有兴味的是，陈竺部长在宣布截至2011年上述计划进展顺利时特别强调：过去的医改曾经有过一些误区，认为经济靠市场运作能够解决，医疗卫生改革靠市场经济也能解决。但是实践的过程表明，过度市场化造成看病难、看病贵。因此，要把基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供。

　　2．建立国家基本药物制度背后的政策理念

　　据媒体报道：新医改实施3年来，国家基本药物制度始终是突出体现各方焦点和矛盾的部分，因而也是争议最大的部分。然而，建立国家基本药物制度，是得到世界卫生组织大力支持和积极推动的。自20世纪70年代至今,国际上基本药物制度已历经了30多年发展。有研究表明，在世界卫生组织193个成员国中，已经有156个国家或地区有了“基本药物目录”。就连世界上医疗服务最为“市场”的美国，也同样有“国家医疗药物目录”。

　　按世界卫生组织的解释：“基本药物是那些满足人群卫生保健优先需要的药品。遴选基本药物的主要根据包括：与公共卫生的相干性、有效性与安全的保证、相对优越的成本—效益性。在一个正常运转的医疗卫生体系中，基本药物在任何时候都应有足够数量的可获得性，其质量是有保障，其信息是充分的，其价格是个人和社区能够承受的。” 显而易见，建立国家基本药物制度的关键是其“可获得性”。

　　虽然有人嘲笑陈竺部长的“过度市场化”导致“看病贵、看病难”的说法，但这却是当代中国的普通老百姓所共同感受到的事实真相。以上所说的“过度市场化”，在当前的中文语境中，是有其特殊含义的，这就是把“利润最大化”作为医疗卫生服务的优先目标，故而造成“看病贵、看病难”，亦即“低可获得性”，甚至是“不可获得性”。

　　为什么说医疗卫生服务追求“利润最大化”，就会造成“看病贵、看病难”呢？这是因为医疗卫生和健康服务领域是一个非常特殊的社会领域，在这里，市场经济理论中的“价格机制”通常是失灵的。

　　在经济学教科书中，市场的价格机制的实现实际上有一个前提，这就是“纯粹竞争”。什么是“纯粹竞争”？就是在各市场中，有很多买者和卖者，进入市场完全自由，没有互相勾结串通和固定价格，产品标准化。人们知道他们希望买什么，知道市场情况，为他们自身利益而行动。这种情况叫纯粹竞争。

　　遗憾的是，以“纯粹竞争”为前提的理想化市场在医疗卫生领域实际上是不存在的：其一，医患双方，也就是上述的卖者和买者，地位是极其不平等的。患者，亦即买者，并不一定知道他们应该“买什么”，他们也不太了解“市场情况”，因此也难以“为他们自身的利益而行动”。这通常被解释为双方信息不对称，其实不仅如此，医患之间还存在着权力的不对称。医方，亦即卖者，他们的专业知识和技术实际上在法律的保护下已经上升为专业权力，医生的行医权或处方权是得到国家保护的：患者患的是什么病、应该吃什么药、做什么检查，是否要动手术……实际上统统是医生说了算，患者并无讨价还价的余地。其二，医疗服务是一个通常所谓的专业领域，市场进入并不是“完全自由”的；医疗资源常常表现为短缺甚至匮乏，“卖者”其实是有限的，这导致“勾结串通和固定价格”成了常常发生的事；要说医疗卫生领域的“产品标准化”，更是难以企及。所以，医疗卫生是一个天然的垄断领域，没有“纯粹竞争”的大前提，价格机制在这里是失灵的。

　　在看不见的手，亦即市场的调节失灵时，看的见的手，亦即政府的管制就要充分发挥作用。国家基本药物制度，就是为了在基本药品的生产、流通领域和医疗服务领域，使“产品标准化”的一种努力，以保证人民群众对基本药品的“可获得性”。

　　3．建立基本药物制度和新医改的前景展望

　　国家基本药品制度的实施，在缓解“看病贵”的问题上起到了积极的作用。但是，必须清醒地认识到，这是用行政管制的手段来整治医疗服务的天然垄断。在市场经济的大环境下，这是“不得已但又必须为之”的办法。因此，在行政管制的大框架内如何尽可能地考虑发挥市场的作用，这恐怕是一个仍然有待深入研究的议题。

　　现在常常遇到的问题是，一些药品被限价后，常常会出现“蒸发”的现象。这是因为制药的企业本身是处于市场之中的，其原料、人工、能源等方面都受到大市场的制约。实际上，基本药物并不一定是价钱越低越好。当企业的利润趋零时，当然会被停产，市场上也就会随之缺售。因此，基本药物的价格是否可以不要由有关政府机构单方面决定，而让药企也有资格参与定价。譬如，能否形成药品生产企业的行业协会与有关政府机构之间常设的协商沟通机制，这样就可以更准确、更有效地把原料、人工、能源等方面市场价格的变化考虑到基本药物的定价机制中去，从而避免因药品“蒸发”而造成社会张力。同时，也避免一些专家常说的药品价格完全被“计划”的担心。

　　另一方面，现在国内正处于物价波动较为激烈的“非典型”时期，为了保证在一段时间内（譬如一年）基本药物的价格不至于随着市场价格的上涨下跌而调整频繁，国家是否可以考虑建立一个“价格平衡机制”，对生产某些低利润或负利润的“基本药品”的药企进行适当的补偿。也可以考虑让药企在行业内建立一个“共同基金”，通过互助互济来解决一部分问题。当然，要做到这一点，行业组织必须具有与政府沟通和谈判的能力和地位，这才能在行业内具有解决问题的权威。

　　最后，整体而言，国家基本药物制度的实施，只是新医改的一个部分。真正要做到“看病不难、看病不贵”，还需要整个医疗卫生体制和医疗保障体制共同发力。当年制定药品加价政策，其原因是政府财政有限，投入不足。所以，现在光把药品价格降下来，仍然是形不成一个有效的政策闭环的。常言道：“解铃还须系铃人”，如陈竺部长所说，就是要把基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供，这才是根本的解决之道。另一方面，医疗服务是人对人的服务，如果医护人员的积极性调动不起来，社会上对医院和医护人员的不信任再日益加深，医改的前景仍然不乐观。