第07章 医院产权改制转让规范化
概述
产权转让是两个以上的企业，其财产所有权和支配权随着买卖关系或者合同关系合并在一起，卖方企业的所有者收回财产的货币价值，但对其实物资产的所有权和支配权伴随着买卖过程或者签约过程的结束而消失，转入买方企业 。
买方称为并购的事件，卖方称为有偿转让
产权转让有两种含义
一是财产所有权及其所包括的财产占有权、支配权及其利益分享权在不同所有者之间的变换，这事实上是所有权的转让。
二是在财产所有权并不转移或者并不完全转移的情况下，其他权利如占有、支配和利益分享等权利在不同的经营主体间的转移，这实际上是经营权的转让 。
第一节 产权转让的问题及其原因
据了解，各地采取了不同形式的改革、改组、改造，加快了产权制度改革的步伐。但应该指出，产权制度改革并未真正到位，进行产权制度改革有一定的难度和困难，需要政策和立法上进一步指导和帮助。在产权制度改革中也确实存在许多问题值得研究，需要采取更加有力的措施。
一 认识问题
1.认识问题的第一种不良倾向是“一改就股”“一股就灵”，把股份制改造简单化。一哄而上，进行股份制改制，只是换了牌子。既不能不推进股份制改造，又不能重股轻管，只改制而不加强管理也不能出效益。
2.认识问题的另一种倾向是担心失去既得利益。抽样调查发现：300名职工中有80%以上的人对股改缺乏认识，怕企业经营不好，影响自身利益；70%左右的厂长经理怕权力被董事会和股东大会取代，怕产权界定时历史遗留问题难以处理；主管部门的负责人则怕“丢山头”，丧失权力，影响既得利益。
这两种倾向的认识对于推进产权制度改革都是十分不利的，应引起足够重视。
2.认识问题的另一种倾向是担心失去既得利益。抽样调查发现：300名职工中有80%以上的人对股改缺乏认识，怕企业经营不好，影响自身利益；70%左右的厂长经理怕权力被董事会和股东大会取代，怕产权界定时历史遗留问题难以处理；主管部门的负责人则怕“丢山头”，丧失权力，影响既得利益。
这两种倾向的认识对于推进产权制度改革都是十分不利的，应引起足够重视。
二 操作问题
1、 产权界定的政策问题。
2、被出售企业购买者资格的审查问题。
3、资产评估机构的资质问题。
4、出售企业土地使用权和无形资产处理问题。
5、出售企业的原承包权、租赁权的保护问题。
6、政府文件与法律规定冲突问题。
7、出售企业债权人利益的保护问题。
8、出售企业的担保问题。
1、 产权界定的政策问题
由于历史上资产组成的渠道是多样化的，有国有部分、集体部分、劳动者及科技人员的创利资产部分，有政府优惠政策形成的资产等等。如何分割界定这些产权是十分复杂的政策性很强的问题。
2．购买者资格的审查问题
一些地方把出售作为企业产权制度改革的主要或唯一方式，但在出售中却不认真审查购买者资格，有的将企业卖给既无经济实力又无经营能力的个人，企业产权出售后生产经营根本无法启动；有的购买者取得企业所有权后，不做生产经营打算，对企业资产任意进行处分，然后一走了之；有的甚至炒买炒卖企业，给国家财产造成了不应有的损失 。
3.资产评估机构的资质问题
由于产权界定是关键，必须有权威的产权评估机构进行操作，使之具有法律效力。据调查，现有的评估机构，有的是临时拼凑，不具备评估资格；有的不做具体工作，只知盖章收费；有的根据人为的意愿提价或压价。由于产权界定评估机构的不完善，因而造成产权评估机构丧失权威性和可信度，也给推进产权制度改革带来负面影响。
因此整顿、规范产权评估机构已刻不容缓。有的地区在出售企业时，没有按照法律规定清产核资，操作上很不规范。如有的审计机构仅对企业进行账面审计，与实物不符，使审计流于形式，交割后即产生纠纷；有的审计、评估机构受人为因素的影响，有意低估资产值，造成国有资产流失；更有甚者，少数企业经营者隐匿、侵吞企业财产，发改制财，而审计中却没有发现，给犯罪分子造成可乘之机，严重损害了国家和集体利益。
4．土地使用权和无形资产问题
土地使用权是财产，在出售企业时土地使用权理所当然应一同出让，但是在出售企业时，往往出售的只是企业的净资产，而未将土地使用权作价；有的虽然将土地使用权作价，但不办理转让过户手续，不缴纳过户转让税费。而对于企业的商标、品牌、技术、商业信誉等无形资产，在出售企业时，缺乏作价评估。
5．原承包权、租赁权的保护问题。
在出售的企业中，有相当一部分企业或企业的车间处于承包、租赁经营状态，有的地方为了出售企业，以行政手段强行解除合同并强行出售，结果在多方当事人之间产生纠纷，影响社会稳定。
6．政府文件与法律规定冲突问题
为了搞好企业产权制度改革，各地政府都制定了一批政策性文件。这些文件在促进企业产权制度改革方面，起到了重要作用，
但在这些文件中一部分与现行法律规定相抵触，造成法律适用上的混乱。
7．债权人利益的保护问题
有的企业利用改制之机逃避债务，采取“脱壳经营”的办法，即用有效资产组成新的法人实体，债务由老企业承担，再把老企业破产或卖掉；有的地区采取由政府成立经营公司或举债公司承担债务的方式出售企业，免除原企业债务，经营公司或举债公司无注册资本，无资产能力承担债务；还有的地区未经债权人同意，擅自将债务转让给其他企业，受转让的这些企业根本承担不了债务，严重损害了债权人的利益 。
8．出售企业的担保问题
在出售的企业中，有部分财产已设定了抵押权，而在出售企业时，又将抵押物出售给购买者，致使债权人的抵押债权得不到实现。
三 其他问题
1．对被出售企业原有债权债务的归属运作违法。
2．企业性质的变更受到忽视。
3．企业产权出售过程隐蔽，缺乏必要的监督制约机制。
第二节 产生上述问题的原因
1、有关产权制度改革的立法相对滞后。
2、政府干预是造成上述问题的重要原因。
3、“甩包袱”的思想。
4、帮助企业逃债。
5．产权交易主体结构不合理，主体大型企业很少参与流动
一 产权制度改革的立法相对滞后
尽管国家体改委、体改办(1995)109号文件以及《国家体改委关于加快国有小企业改革的若干意见》对国有小企业产权制度改革作出了一些原则性的规定，但对产权制度改革中如何规范运作、缺乏相应的程序规定，对产权出售与经营权的关系、产权出售后的债权债务承担，都缺乏明确的规定。一些地方法规从地方利益出发，缺少全国统一的法律规范，其中有些规定与现行国家法律、法规相悖，在实践中根本无法执行。
我国目前规范国有企业产权制度改革的法律制度不完善，现行法规中有关产权制度改革的相关条款不全，没有一个统一的全国性法规对产权重组进行法律规范，导致实践中产权制度改革多以行政方式进行，更多地表现为政府外部推动的特征，常常以非经济目标代替经济目标，过分强调“优帮劣、富扶贫”的解困行为，而忽略了市场方式的重组，使企业重组偏离利润最大化目标而扭曲变形。法律的弱化，使产权制度改革行为极不规范，严重影响了资产重组的效率。
二 行政手段干预
企业产权制度改革是一项重大经济举措，各种措施的规范和实施应按照经济规律进行，按照市场要求运作。而一些地方领导习惯于行政手段，对市场经济规律研究不足，不客观实际地分析本地区、本企业的具体情况．对产权制度改革实行一刀切，以致出售后带来许多问题。
同时国家的宏观调控十分欠缺，产权制度改革涉及众多部门，而目前，由于国家宏观产业政策不明朗，可操作性不强，导致政出多门，条块分割问题十分严重。不仅不能形成政策的整体合力，有时还产生负面效应，使跨地区、跨行业重组十分困难。
三 “甩包袱”的思想
企业产权制度改革是通过改制的手段，盘活资金．搞活企业，进而搞好整个地区经济，摆脱企业作为政府的附属，把企业真正推向市场，使企业成为独立进展的经济主体。
但个别地方在引导企业产权制度改革中，不是从搞活人手，而是出于卸包袱思想，急于把亏损企业推给购买者，把职工推向社会，其结果往往是包袱没卸，又在政府主管部门、企业和购买者之间产生了新的纠纷。
四 帮助医院逃债
在医院产权制度改革中，有一部分改制的医院外欠债务较多，医院的生产经营活动有一定的压力 。有的地方改制工作不是帮助医院重振活力，发展生产，更新技术，创造效益，改变局面，而是迎合债务人的逃债心理，想方设法帮助逃避债务，违法制定地方行政法规，协助医院转移财产，形成“空壳公司”、“举债公司”、“翻牌公司”，从而达到逃债目的 。
五 交易主体结构不合理
在我国产权制度改革中，产权交易遇到的问题在于真正有效的主体大型企业很少参与流动，在产权交易所里供求的往往是价值不大的企业。所以，主体结构的不合理，必定造成供不应求是错位的，供给的实际上并不是真正需要的。因此，大型企业有效资产的整体、大规模、结构流动是产权市场供求趋于平衡的一个重要内容，这也是企业产权制度改革需要解决的一个深层次的问题 。
第二节 改制中的产权转让立法
在市场经济范畴下的产权制度改革，必须要有相应的产权转让行为和产权转让市场，通过规范化的产权转让活动，合理组织国有资产存量的流动和防止国有资产在转让过程中流失。但目前产权转让还具有相当的不规范性，严重影响着国有企业产权制度改革的进行，其中最主要的原因就在于产权转让缺乏法律依据。
因此，应当加强对国有企业产权制度改革中的产权转让的法制建设，对产权转让的原则、主题、方式、价格、以及中介机构等做出明确的规定，使产权转让行为法制化、规范化，提高产权转让的科学性和有效性。
主要应规定的内容有：
一 产权转让的原则
对产权转让的原则既应考虑民法的一般原则，还应充分考虑产权交易的特殊性，反映产权转让的特点。应遵循的原则要有：
(1)公开、公平与诚实信用原则；
(2)坚持平等互利、切实维护交易双方合法权益的原则；
(3)有利于促进资源合理配置、优化国有资本结构的原则；
(4)切实维护国家权益、实现国有资产保值增殖原则。
二 产权转让的限制
在立法中应规定有些企业不得转让企业产权。
这些企业包括：涉及国家安全、国防、社会公众利益，个人无力经营的高技术风险企业，具有战略意义的原材料、能源开采企业、由国家专卖的以及国家禁止转让的其他行业。
三 产权转让的概念
产权转让对于转让企业来说，是转让企业的出资人产权或股权，是所有者权益的变化，企业的法人产权和实物资产形态没有变化。因此，其售让主体只能是企业的投资者或投资者代表。国有企业是由政府投资的，其决策主体只能是政府或授权机构。
四 企业产权转让的方式
转让企业国有资产产权，可以采取协商转让、竞价、招标等多种形式。凡政府主管部门或国家授权投资机构转让企业国有产权，以及企事业单位转让其投资企业产权，应通过双方协商、市场竞价、招标等方式。
五 产权转让价格的确定
转让国有医院产权必须对包括土地使用权在内的资产进行评估，并依据评估出的价格来确定转让价格。
六 转让医院产权收入的管理
对于政府转让企业产权的收入应纳入国有资产经营预算，最终用于国有经济的发展；
对国有企业产权出售其投资企业的产权收入，应由企业按国家有关财会制度处理。
七 产权交易的中介机构
现在的产权中介机构主要有二类：
一类是企业产权转让机构，包括经批准具有从事国有企业产权转让中介服务资格的产权交易所、产权交易市场、产权交易中心等机构。在立法中仅仅规定其职责是：为交易企业提供相关的咨询、策划、组织等服务；审查转让双方的主体资格，依法办理有关手续，维护交易双方的合法权益；向有关部门提供有效的产权转让文件，保证产权转让的规范性、合法性，
另一类是为企业产权提供专门服务的会计师事务所、律师事务所等社会中介机构。应规定其服务业务的监管由国有资产管理部门配合其主管机构来进行 。
第三节 规范国有产权转让
一 范国有产权转让活动行政法规、规制
近些年来，国务院及其有关部委、地方政府制定了一系列的行政法规、规章，以规范国有企业产权转让活动。其中主要有：
(1) 关于国有企业财产及其处置权方面的法规，如《全民所有制工业企业转换经营机制条例》；
(2) 关于国有企业财产监督管理方面的法规，如《国有企业财产监督管理条例》；
(3)关于国有资产产权界定和资产评估方面的法规，如《国有资产评估管理办法》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理办法》；
(4)关于国有资产产权登记方面的法规，如《企业国有资产产权登记管理办法》。
《企业国有产权转让管理暂行办法》
刚刚出台的《企业国有产权转让管理暂行办法》是一个非常重要的指导性文件，在有办法可依的情况下，企业国有产权转让必将迎来新高潮。
国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，《办法》的实施，是我国国资管理体制改革和国企改革的一件具有重要意义的事情。办法的出发点不是“刹车”，而是要促进企业国有产权转让的健康和快速发展。
二《企业国有产权转让管理暂行办法》
《办法》的核心就是对企业国有产权的转让进行“规范”
过去几年里，全国各地国有企业改制、企业国有产权转让取得了很大进展，但是也要看到，国有经济布局和结构调整的战略部署还远没有完成，国有企业改革的任务还很繁重；企业国有产权转让总体是健康的，但也存在一些问题。因此制定一个全面的管理办法是很有必要的。
《办法》要求，企业国有产权转让应该在依法设立的交易机构中公开进行，对于对方的条件、转让价款的支付、职工合法权益的保护等进行了相应规定，这些都是针对过去存在的一些问题而提出的措施。
原则性和灵活性的有机结合
张文魁说，应该对《办法》进行恰如其分的理解和创造性地执行。产权转让，不管是国有产权转让，还是非国有产权转让，都是一个很复杂的过程，都有它自身的规律，并不能指望一个《办法》就能把所有问题解决。事实上，《办法》本身也充满了原则性和灵活性的有机结合。因此，在实际工作中，如何将诸如“公开”这样的原则性和灵活性结合起来，是下一步推进国有产权转让的关键。
譬如说，
《办法》规定企业国有产权转让要在依法设立的交易机构中进行，但经过国资管理机构批准或者只公开征集到一个受让方时，也可以进行协议转让，但关键是这个过程要“公开”；对于涉及到关键行业和领域而不宜“公开”进行的转让，经过省以上国资委的批准可以进行协议转让。对于转让企业职工合法权益的保护，也需要将原则性和灵活性结合起来，如《办法》规定了在涉及职工合法权益时要经过职代会讨论通过，但这也可能会导致国有资产的权益受到过度侵蚀，甚至导致有利于企业发展的转让流产。
三 八大禁区确保国有产权规范转让
《办法》规定，在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效；
未按《办法》有关规定在产权交易机构中进行交易的；
转让方、转让标的企业不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越权限、擅自转让企业国有产权的；
转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的；
转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的；
转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的。
转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的；以企业国有产权作为担保的，转让该国有产权时，未经担保权人同意的；
受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；
受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。
企业产权转让的关键
企业产权转让须报政府国有资产管理部门批准，是产权转让合法与否的关键之一
国家是国有企业的所有权人，对企业产权的处分是国家财产所有权的权能之一。政府国有资产管理部门审核与决定企业产权转让，其实质是代表国家这种特殊的财产权主体行使财产所有权人的权利；
企业产权转让须报政府国有资产管理部门批准，是产权转让合法与否的关键之一
而企业自身或其上级主管单位并非企业产权的所有权人，其擅自转让企业产权的行为无疑构成了对国家所有权的侵害，损害了国家的民事权益。如同一个人不能决定转让他所没有的财产，企业也不能决定转让国有财产。同时，国有资产转让的收入也只能归国家所有。
依法进行资产评估，是国有企业产权转让合法与否的关键之二
与一般性的资产评估活动相比，对国有资产的评估活动，法规规定了更严格的程序。
一方面，国有资产评估工作的主体必须是依法设立的国有资产评估机构，即持有国务院或省级人民政府国有资产管理部门颁发的国有资产评估资格证书的机构。
另一方面，法规规定了严格的评估程序。国有资产占有单位依法须对其占有的国有资产进行评估时，必须先报其主管部门审查同意，然后向同级国有资产管理部门提出资产评估申请；申请单位收到资产评估立项通知书后，方可委托资产评估机构评估资产；对于资产评估机构提供的评估报告还应由国有资产管理部门验证确认方才能够作为产权变动的底价或作价的依据。
第四节 产权转让操作流程
一 产权转让的组织程序
1、出让方与受让方要成立一个产权转让工作小组，工作小组一般由分管领导、财务科长、企管科长、设备科长等专业技术人员组成。工作小组对产权转让的全过程实施指导、协调、监督、把关。
2、工作小组根据产权转让进展程度和产权交易机构的具体指导，按照规定草拟产权转让法律文书和进行资产清查交割。据实填写《财产交割清单》。《财产交割清单》由出让方与受让方及其负责人盖章或签字，以示负责。
二 产权转让的操作程序
产权交易依次分为七个阶段：
申请受理、挂牌上市、
查询洽谈、成交签约、
结算交割、签证确认、
变更登记。
1、申请受理
（1）凡进行产（股）权交易，必须在法定的产权交易机构（含代理部、会员单位）进行，交易双方向产权交易机构提出申请时，同时提交以下资料，资料齐全的交易，机构在三天内作出是否受理的答复。
（2）交易机构依规定对由会员提供的出让方或受让方的相关材料进行审查后，对符合条件的按照交易机构统一印制的《产权出让登记表》或《产权受让登记表》详细真实地填报。
A、出让方提交的资料
① 出让申请书；
② 出让方与交易机构签订的委托代理协议；
③ 出让方的资格证明或其他有效证明；
④ 有关产权归属的证明材料；
⑤ 批准产权出让的批文和有关证明；
⑥ 被出让产权的情况介绍；
⑦ 交易机构规定的其他材料。
B、受让方提交的资料
① 受让申请；
② 受让方与交易机构签订的委托代理协议；
③ 受让方的资格证明；
④ 受让方的资信能力证明；
⑤ 交易机构规定的其他材料。
2、挂牌上市
交易机构收到《产权出让登记表》或《产权受让登记表》后，即输入交易机构的电脑信息网络，并按双方意愿要求进行撮合，同时不定期以书面等形式对外公布。
3、查询洽谈
交易机构的会员在接受客户委托后，或会员需要自营的，通过交易机构的电脑信息网络查询并直接与出让方或受让方的会员了解洽谈，也可在会员牵头下，直接组织产权交易双方实地察看洽谈。
4、成交签约
（1）在洽谈基础上，产权交易双方初步达成协议后，经委托有资格的评估机构对产权进行评估、确认后，交易机构会同产权所有者及其委托的会员根据该上市产权供求实际情况，可指定不同交易方式。
（2）产权交易成交后，必须签订由交易机构统一规定的要式合同。
5、结算交割
（1）交易机构实行二级清算，即一是交易机构与会员单位之间的结算，二是会员与客户之间的结算。会员与客户结算应在成交合同生效后五天之内完成，交易机构与会员结算应按月进行。
（2）交易机构交易成交后统一以人民币结算，用外币支付的，以签约当天外汇市场公布牌价的中间价结算。
6、签证确认
产权交易双方签订产（股）权交易合同后，产权交易机构在三天内对产权交易合同进行审查，并签署意见加盖产（股）权交易鉴证章后生效。
产权交易合同生效后的次日，产权交易机构出具《产（股）权交易成交确认书》。
7、变更登记
（1）会员或产权交易双方凭交易机构出具的《产（股）权交易成交确认书》，到国资、银行、税务、财政、房地、外资、劳动、社保、公安、工商等管理部门办理有关变更登记手续。
（2）产权交割期限一般应在六个月内完成，外商购买的一般应在三个月内完成，特殊情况经批准可延长三个月。
（3）产权出让方应保持转让产权的完整，确保转让产权与上市公告内容的一致性，由会员组织交易双方签署财产交割清单。
（4）产权交易双方必须严格履行已鉴证生效和产权转让合同中双方约定的条款，如有未尽事项，需双方协商补充的，应征得会员和交易机构的同意。
（5）产权交易中介服务费，实行交易双方各按标准交费。交割过程中发生的相关费用一般由受让方自理，也可以由交易双方协商承担。
产权转让资料审核
产权交易机构（会员、代理部）在一般情况下主要从以下八个方面审核：
1、财产权属关 审核被转让的财产含财产权利是否属于出让方合法拥有的资产。
2、资产权证关 审核被转让的财产是否取得合法的证件。
3、资产限制关 审核被转让的财产是否设置抵押、担保、留置、质押等行为，如有上述行为，则要办妥承接手续。了解资产有否参加保险等。
4、资产评估关 审核被转让的资产与资产评估时的范围是否一致，剥离和扣除的因素是否符合国家现有政策、法规，评估价格的确定是否合理，计算是否准确。
5、债权债务关 审核被转让企业债权债务承接情况，债权人的意见，债务人的承诺。
6、职工安置关 审核被转让企业职工的安置情况，包括有关部门对职工安置的决定、纪要等文件、养老、失业保险金的缴纳情况、离退休职工的生活安排、下岗职工的生活保障等问题。
7、财产交割关 审核《财产交割清单》与被确认的资产评估报告所列的品名、数量、单位、规格、型号是否一致，有没有已评估没有交割的、或没有评估已被交割的，保证交割工作不重复不遗漏。对关键的设备和重要的设施要拍照存档。审核、取证产权转让资金到位情况。
8、成交确认关 产权交易成交后，由产权交易机构出具《产（股）权交易成交确认书》，此文书作为所有权或其他项权利的法律凭证。产权交割日是确定出让方与受让方责任和义务分界线的时日。
形成的法律文书
1、产权交易成交确认书；
2、产权转让合同书；
3、财产交割清单；
4、产权转让资格证书；
5、其他附件。
第五节《关于规范国有企业改制工作意见》
国务院新近发布的文件：国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作意见》（以下简称《意见》） 对于规范国有资产转让有重要指导意义。在此作简要介绍。
制订出台《意见》的主要意图
国资委成立以来，陆续对２４个省、区、市的国有企业以及中央企业的改革情况进行了调研。调研中看到国有企业改革和企业改制工作取得了实实在在的进展；但同时，调研中也发现在企业改制的具体工作中存在一些问题，也有国有资产流失的现象。应该说，国有企业改制是一项非常复杂的工作，出现一些问题是正常的、是不可避免的。但从工作指导的角度，出现了问题就需要及时解决。
一 制订出台《意见》的主要意图
因此，坚持正确的改革方向，总结改革的成功经验，解决改革中出现的问题，进一步推进国有企业规范改制，促进国有产权有序流转，就是制订出台《意见》的主要意图。
国有企业改制工作中存在的问题
国有企业改制工作中存在的问题主要在于两个方面。
一是改制的过程不够规范。例如，有些企业改制过程中财务审计不严、资产评估不实，出现了国有资产被低估贱卖的问题；有些企业改制过程的透明度不高，产权没有进场交易，存在暗箱操作的弊端；有些企业的改制行为损害了债权人的利益和职工的合法权益，造成债务悬空；也有些企业在改制过程中发生了内外勾结、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违纪违法行为。
二是改革的推进方式有欠缺。有的改制方案没有采取多方案比较，缺乏周密考虑；改制方式单一；有些地方推动改革的积极性很高，但采用了下指标、限时间、赶进度的行政办法。他们希望尽早把改革推到位的出发点是好的，但这种简单的推进方式会人为地制造出一个供过于求的国有资产的买方市场，容易造成国有资产的贬值和损失。
改制工作中出现问题的原因
国有企业改制工作中出现的这些问题。属于探索中的问题、前进中的问题。
究其原因，一是国有资产出资人还没有完全到位，改革还不配套；
二是有关国有企业改制的相关政策还不完善，规则还不够健全。
大家知道，国务院国资委是在去年五月份组建完毕、开始工作。期间大多数省市的国资委还没有建立，机构到位、工作到位还需要一个过程。另一方面，这几年第一线的改革推进很快，政策指导和规范显得滞后了。
目前，全国还没有一个统一、完整的指导国有企业改制的政策文件，这显然难以适应改制工作规范推进的要求。所以，要保证国有企业改制工作健康、有序推进需要在两个方面采取措施。
一是加快地方国有资产监督管理机构组建的进程，使各个层面国有资产监管的责任主体尽快到位。
二是抓紧制订有关的规范性文件，使具体工作有法可依、有章可循，《意见》就是这样一个文件。
先要搞清有关国有资产的概念
这里先要搞清有关国有资产的概念。
国有企业总资产是由权益加负债构成的，负债是要偿还给债权人的，
所以只有权益即净资产才是大家通常讲的国有资产。
先要搞清有关国有资产的概念
有一些国有企业特别是经营状况差的企业负债率很高，比如达到９０％，那么几亿总资产中就只有几千万净资产。在决定改制的时候，首先要通过清产核资、财务审计，要按会计制度核实帐目，并选择有资质的中介机构对企业资产进行评估，确定其合理的价值，应该以评估后的价值为基础考虑相关因素合理定价出售，如果明显低于评估值，或资产评估明显低估了，就出现了国有资产的流失。
二《意见》分为三部分
第一部分的内容是规范改制工作的程序，
这部分是《意见》的重点。
完整、严密的工作程序，是规范改制工作的最重要的前提。
《意见》提出的程序包括批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益等九个主要环节，
《意见》对每个环节都提出了基本要求，各环节之间相互衔接。从大的方面讲，这一套程序是基本完整的、严密的，但今后还需要出台一些更加具体的、操作性的规定。
《意见》提到的《企业国有产权转让管理暂行办法》，近日将由国资委会同财政部发布。
规范管理层收购行为
现在社会上很关注管理层收购。针对管理层收购存在的问题，《意见》提出，除执行国家有关规定和《意见》的各项要求外，
管理层不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项；
管理层筹集收购国有产权的资金，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等；
经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。
一句话，不能“自卖自买”。这些限制性规定对于规范行为、减少争议是十分必要的。
《意见》第二部分的内容
是关于改制工作的监督检查和对违纪违法案件的查处。经剖析国有企业改制中发生的违纪违法案件，《意见》从四个方面列举了应查处的违纪违法行为，并要求各级监察机关、国有资产监督管理机构和其他有关部门，加大监督查处力度。同时还要求加快建设和完善产权交易市场，确保产权交易的公开、公平、公正。
三《意见》第三部分的内容
《意见》第三部分的内容是关于改制工作的组织领导。《意见》要求全面准确理解和贯彻中央关于国有经济布局和结构战略性调整的部署，完善国有资本有进有退、合理流动机制，做到进而有为、退而有序，确保国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。对地方各级人民政府及其国有资产管理机构，对国有及国有控股企业规范改制工作提出了明确要求。
三 管理层收购的概念
首先需要明确概念。管理层收购是指企业管理层通过自有资金或社会融资等规范的方式收购企业的全部或部分国有产权，实现对企业的控股或参股。这与国外通常所指的管理层收购（即ＭＢＯ）有一定区别，对管理层收购，有这样几个看法：
要对各类投资者一视同仁
一是国有企业改制要对各类投资者一视同仁，做为改革的探索可以允许管理层参与国有企业改制中国有产权的转让。作为改革薪酬制度的一种形式，在管理层不控股的前提下，其规范地持有企业部分股权，有利于把其自身利益与企业的长远利益结合起来，充分调动其经营管理的积极性、主动性、创造性。在这方面国资委还没有成熟的经验和完善的制度，我们主张具备条件的企业可以积极探索。
必须经过国有资产管理机构的批准
二是向本企业经营管理者转让国有产权，必须经过国有资产管理机构的批准。刚才已说到，不允许参加收购的本企业的管理层参与转让国有产权的各个环节，严禁“自卖自买”，这个道理是显而易见的。也不应为管理层收购“搞专场”，排除其他投资者参与国有企业改制的机会。我们强调各类投资者要执行同样的规则，平等参与，竞价受让国有产权。
受让国有产权还要看他的投资能力
三是管理层受让国有产权还要看他的投资能力。如果他的投资数额较大且全部或大部分是靠借贷形成的，向他转让国有产权就应十分慎重。据反映，有的管理层向银行借款甚至是用本企业资产作抵押的，实际上他们并没有承担风险。因为他的借债要靠分红来偿还，一旦企业经营发生波动分红较少或难以分红，要么造成银行等债权人的风险，要么则有可能出现拍卖产权用以偿债的情况，从而会严重影响企业的稳定。
大企业改制的方向应该是规范上市或吸引战略投资者四是管理层收购可能适合于中小企业，但对大企业来说，改制的方向应该是通过规范上市或吸引战略投资者实现投资主体多元化，促进所有权与经营权分离，推进经营层的市场化配置。如控股权与管理层合一，不利于对管理层的监督，也不利于管理层吐故纳新、优胜劣汰，从长远发展看可能会影响企业的竞争力。值得一提的是，就是在国外，大公司的管理层收购全部股权或控股股权也是很少见的，而搞了ＭＢＯ后公司能长期站得住的就更少见了。
非上市企业国有产权转让进入产权交易市场是主要实现形式
进入产权交易市场公开信息，各投资者之间形成竞争，竞争则能发现价格，从而真正体现国有产权的市场价值。据我们对全国产权交易市场建设及非上市企业国有产权进入市场交易情况的抽样调查，进入产权市场交易的非上市企业国有产权成交价格平均高出评估值的ｌ０％，而不进入的普遍低于评估值３０％左右。
非上市企业国有产权转让进入产权交易市场是主要实现形式
当前全国的产权交易市场建设还不能适应非上市企业国有产权全面进入交易市场的需要，为加快建设和完善产权交易市场体系，
《意见》已经明确由国务院法制办会同国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制度，各地依照法律法规及有关规定，根据实际情况制订具体实施细则。
至于转让上市公司国有股权的审批暂按现行规定办理，《意见》要求由国资委会同证监会研究提出完善意见。
四 维护职工的合法权益
维护职工的合法权益，要坚持全心全意依靠职工群众，把依法维护出资人的所有权、经营者的管理权与充分尊重职工群众的民主管理权结合起来，改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。广大职工群众为国有企业改革发展做出了积极的贡献，我们要满腔热情地关心、帮助他们，按照国家有关政策规定，处理好涉及职工群众切身利益的事项，这是贯彻落实“三个代表”重要思想的一项基本要求。
因此，《意见》提出，转让国有产权的价款优先用于支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费，以及偿还拖欠职工的债务等。
依法保护债权人的利益
企业改制还要依法保护债权人的利益。过去曾发生过利用改制逃废金融债务的现象，这违背了市场经济关于法制和诚信的基本要求，损害了金融机构的利益，增加了金融风险，要采取有效措施加以防范。所以，企业改制要征得债权金融机构的同意，依法落实金融债务，否则不得进行改制。
（杜乐勋）