——选自十一届全国人大四次会议《政府工作报告》辅导读本2011，人民出版社、中国言实出版社2011年3月第1版。
温家宝总理在十一届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》对加强政府自身建设，特别是加强廉政建设和反腐败工作提出要求。各级政府及其部门要认真贯彻中央的部署，不断加强政府改革和自身建设，为经济社会健康发展提供强有力保障。
一、“十一五”期间政府改革和自身建设回顾
“十一五”时期我国经济社会发展成就斐然，政府改革和自身建设也取得明显进展。
第一，顺利推进新一轮政府机构改革和新一轮乡镇机构改革。2008年，党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，同时通过《国务院机构改革方案》。这是改革开放以来的第六次国务院机构改革，社会各界形象地称这次改革为“大部制改革”。按照改革方案，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部。改革涉及调整变动的机构近20个，包括议事协调机构单设的办事机构在内，增减相抵，国务院正部级机构减少了6个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。到2008年底，国务院多数部门的“三定”规定印发并实施，标志着国务院机构改革基本完成。自2008年9月起，按照中央的总体部署，省级政府机构改革在全国逐步展开。到2009年上半年，省级政府机构改革基本完成，各省（区、市）政府厅局级机构得到不同程度的精简，全国共减少厅局级机构80多个，探索职能有机统一的大部门体制迈出坚实步伐。到2010年底，市县政府机构改革也陆续到位。
新一轮乡镇机构改革稳步推进，计划将于2012年基本完成改革任务。2004年启动的改革开放以来第四次乡镇机构改革，是配合农村税费改革和农村综合改革、加快推进城乡经济社会一体化进程进行的新一轮改革。2009年1月，在总结各地试点经验的基础上，中办、国办转发了中央编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》，改革进入全面推进阶段。截至2010年底，全国已有70％的乡镇进行了机构改革。总的看，改革进展平稳，成效明显，有力推动了乡镇政府职能转变，有效遏制了乡镇机构和人员编制膨胀的势头，进一步加强了基层政权建设，为农村改革发展稳定提供了坚强的组织保障。
第二，修订完善《国务院工作规则》。适应新形势新任务的需要，2008年新一届国务院制定公布的工作规则提出要“努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”，并明确规定了“实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设”五项准则。在原有三项准则的基础上，增加了推进政务公开、加强廉政建设这两方面的内容，对政府施政提出更高的标准和要求。
第三，政府职能转变取得一些新进展。一是财政支出结构不断优化，优先保障和改善民生，促进社会事业发展，大力推进基本公共服务均等化。“十一五”期间，中央财政用于“三农”的支出五年累计达到2.96万亿元，年均增长23.6% ；全面实行了城乡免费义务教育；支持建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系；支持实施积极的就业政策，支持城乡社会保障体系和城乡保障性住房建设。二是进行了第四、第五批行政审批制度改革。国务院部门于2007年9月第四批取消和调整行政审批项目186项（其中取消128项、调整58项），于2010年7月第五批取消和下放管理层级行政审批项目184项（其中取消113项、调整71项）。同时，地方政府及其部门也加大了行政审批制度改革的力度，各省（区、市）第五批取消行政审批项目总计1925项、下放行政审批项目2116项。总体上看，自2001年推行行政审批制度改革以来，国务院已分五批共取消和调整行政审批项目2183项，占原有项目总数的60.6%；地方各级政府取消和调整7.7万多项，也占到原有项目总数的一半以上。三是加强了与人民群众生产生活和安全健康密切相关的市场秩序、安全生产、食品药品安全等方面的政府职能。2009年以来，结合家电、汽车、农机下乡等工作，打击假冒伪劣商品，进一步整顿规范市场秩序。2010年2月设立国务院食品安全委员会，加强食品安全工作。
第四，建设法治政府步伐加快。一是政府立法得到加强。自2007年6月起，除涉及国家秘密、国家安全的以外，我国行政法规草案原则上都在网上公开，向社会征求意见。2004年至2010年底，国务院法制部门共将67件行政法规草案向社会公开征求意见，向全国人大常委会提交法律议案49件，制定行政法规168件。31个省市区和49个较大的市共制定规章3784件，国务院各部门制定规章1348件。二是加强和改进行政执法工作。到2010年底，全国已有183个设区的市级政府和830个县级政府实行了综合执法；清理行政执法主体和执法人员，取消不合法的执法机构8289个，清退不合格的执法人员8.9万人。行政执法主体不合格、无执法依据或者依据不合法的现象明显减少，乱处罚、乱收费、乱摊派等“三乱”现象一定程度上得到遏制。三是加大对法规、规章和规范性文件的监督力度，加强备案审查，维护法制统一。四是行政复议工作不断强化，依法化解行政纠纷的功能进一步发挥。五是突出加强基层政府依法行政工作。国务院2007年７月召开了全国市县政府依法行政工作会议，2008年5月发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。各级政府及其工作人员特别是各级领导干部依法行政的意识明显增强，依法行政的能力和水平不断提高。
第五，政务公开继续深化。2007年国务院制定《政府信息公开条例》，于2008年5月1日起施行，这标志着我国政府信息公开步入法制化轨道。目前，全国乡镇和县级政务公开工作日趋规范，市（地）级全面推行，省部级逐步展开。公用部门和单位办事公开制度进一步完善。2008年，在汶川地震抗震救灾和处理“三鹿”奶粉事件中，各级政府坚持信息公开透明，赢得了国内外各方面的普遍赞誉。从2010年开始，各级政府积极推行财政预算公开，政府收支全部纳入预算管理。
尤其是，政务公开的载体更加丰富，公开方式不断创新。一是大力推进电子政务建设，政府网站在大多数地区开通。2006年1月1日中央政府门户网站开通运行。到2010年底，全国建立行政机关门户网站4.4万个，政府网站体系基本形成，及时公布各种政务信息。大多数政府网还开设了公共服务栏目，实行网上办事。二是普遍建立行政服务中心。到2010年底，全国已经建立了2.8万个综合性行政服务中心，采取“一个窗口对外”，“一站式办公”等方式，简化办事程序，方便人民群众。三是政府新闻发布和发言人制度基本建立。31个省级政府和74个中央国家机关部门和单位，设立了新闻发布和新闻发言人制度。四是各地区各部门广泛开展民主评议政风、行风活动。全国31个省区市和85％以上的市（地）开通了政风行风热线。总之，政务公开的理念深入人心，政务公开已经成为各级政府施政的一项基本制度。
第六，大力推行行政问责制度和政府绩效管理制度。2008年《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“要建立行政问责制度和绩效评估体系”。2008年被媒体称为“问责年”，党中央、国务院和各级党委政府对河北石家庄“三鹿”奶粉事件、山西襄汾县“9·8”尾矿溃坝、陕西“华南虎照风波”等一系列重大事件、事故进行了问责，严肃处理了有关责任人。2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确规定有决策严重失误、工作失职、管理监督不力等造成重大损失或恶劣影响等七种行为的，必须进行问责。在政府绩效管理方面，到2010年底，全国约有1/2的省份不同程度地开展了政府绩效管理工作，吉林、深圳等一些地方还出台了政府绩效管理方面的政府法规，但总体上看各地仍处于探索阶段。
第七，加强公务员队伍建设和政风建设。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实施。这是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的重要法律，标志着公务员管理进入了法制化、规范化、科学化的新阶段。各地各部门认真贯彻公务员法，依法加强公务员的管理、教育和监督。一是坚持“凡进必考”，公务员队伍结构进一步优化。据人力资源和社会保障部门统计，从2003年到2010年，全国各地共招考录用了80万名公务员。二是公务员培训工作成效显著。圆满完成了全国600多万公务员的轮训任务，着重提高公务员公共管理的能力和水平。三是公务员考核工作逐步法制化、规范化。四是坚持从严治政，加强公务员思想政治建设和能力建设。五是改革公务员工资制度，实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，规范公务员收入分配秩序。六是积极推进事业单位人事制度改革。5年来，全国参加事业单位公开招聘的有1100多万人，实际聘用154万人。全国事业单位90%的工作人员签订了聘用合同。全国接收安置军转干部28.7万人。
在政风建设方面，重点抓了以下方面：一是加强行政督查，确保政令畅通，严格执行行政纪律，提高政府执行力和公信力。二是狠刹违规建设办公楼等楼堂馆所的不良风气，曝光并纠正了一批典型案件。三是大力压缩行政开支，推进节约型机关建设。2006年10月，中办、国办下发《党政机关国内公务接待管理规定》，对规范国内公务接待提出新的要求和标准。2009年以来，在全国范围内大力压缩因公出国（境）、公务用车购置及运行、公务接待等三项经费，其中2009年压缩158亿元，2010年压缩216亿元。同时，认真清理规范机关津贴补贴。“小金库”专项治理工作深入开展。严格控制各种名目的达标评比和表彰活动，到2009年底全国共取消评比达标表彰项目7万余项，保留1800余项，总撤销率达97.5%，清理规范工作基本完成。四是规范各地政府驻北京办事机构管理。这项工作是2010年初部署的，目前仍在进行之中。这些措施取得积极成效，促进了机关作风的明显好转。
第八，廉政建设和反腐败工作取得新成效。一是规范领导干部廉洁从政行为，建立健全防止利益冲突制度。2007年颁布《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，明确了对党员干部在经济和社会交往中可能出现以权谋私等8种行为的处理办法。2009年颁布《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》，明确提出严禁国有企业领导人员利用职权为本人或特定关系人谋取利益以及损害企业权益等行为。2010年修订实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（自1997年开始试行），明确提出严禁党员领导干部违反规定私自从事营利性活动、利用职权和职务上的影响谋取不正当利益等。2010年制定了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求领导干部如实报告本人收入，本人及配偶、共同生活的子女房产、投资，以及配偶子女从业等情况；制定了《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计工作深入推进。二是着力推进改革和加强制度建设，强化从源头上预防和治理腐败。在继续推进行政审批制度、干部人事制度、司法体制、财政管理体制、投资体制、金融体制等方面改革的同时，重点建立和完善市场配置资源制度，防止在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等“三公”领域出现腐败问题。三是集中开展治理商业贿赂专项工作。这项工作自2005年8月开始部署并开展。重点查处工程建设、土地使用权和探矿采矿权出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等六大领域以及银行信贷、证券期货、商业保险、出版发行、体育、电信、电力、质检和环保等方面的商业贿赂行为，依法依纪打击跨国(境)商业贿赂行为。到2010年底，全国共查处商业贿赂案件7.51万多件，涉案金额208.3亿元。四是坚决查办违法违纪案件，严厉惩处腐败分子。2010年，全国纪检监察机关共立案13.96万件，结案13.95万件，给予党纪政纪处分14.65万人，嫌涉犯罪移送司法机关处理5373人。特别是严肃查处了康日新、黄瑶、宋勇、许宗衡等一批大案要案。五是坚决纠正损害群众利益的不正之风。继续针对农村土地征收、城镇房屋拆迁、国有企业重组改制、医药购销和医疗服务中出现的损害群众利益，以及拖欠农民工工资等突出问题，进行专项治理，取得积极成效，维护了人民群众的合法权益。认真解决一些地方和部门存在的乱涨价、乱收费、乱罚款、乱摊派等问题。加强对社保基金、住房公积金、扶贫救灾专项资金等的监管。这些成效彰显了我们党和政府惩治腐败的坚强决心，增强了人民群众对党和政府的信任。
二、“十二五”期间政府改革和自身建设面临的挑战及对策
“十二五”时期，是我国经济社会发展向更高水平、更高层次跨越的重要时期。政府改革和自身建设面临新挑战，行政管理体制改革滞后的问题更加凸显，主要表现在：
一是政府职能转变仍不到位。职能问题是政府建设的首要问题。时至今日，政企不分、政资不分、政事不分等问题在一些领域依然没有得到根本解决，然存在铁道、烟草专卖、盐业等典型政企不分的政府部门。政府及其关联的公共事业机构、国有企业（特别是中央企业）所控制的公共权力、社会资源比较集中，一些行业的垄断性有所加剧，民营企业的生存空间受到一定挤压。高校毕业生千军万马考公务员“热”，以及机关、事业单位、国企成社会就业首选，就是政府职能“病”的重要症状。公共服务总量不足、结构不合理的问题依然突出。社会管理体制不适应新时期新形势发展，维护社会稳定压力加大。
二是法治政府建设任重道远。依法行政体制机制尚不健全，一些地方和部门不依法行政、不严格依法办事的问题还比较突出，政府的执行力和公信力与人民群众的要求有差距。
三是政府机构臃肿、职能交叉问题没有彻底解决。国务院各类工作部门仍有7个序列、100个左右机构。虽然党的十七大已经明确“大部门”体制改革的方向，但仍需要下大力气加以推动落实。
四是行政成本日益膨胀。我国行政成本总体上远高于国外平均水平，且透明度不高，一些行政机关奢侈浪费现象比较严重。主要原因是机构编制膨胀、公务消费缺乏有效约束、政府支出不公开透明、财政体制改革滞后、对预算执行的监督不到位等。
五是社会各领域的行政化倾向有所加剧。现在，非但党政军、人大政协、公检法、工青妇等系统都按行政组织规则来管理，就连国企、社会团体、学校、医院、科研机构等都套用相应的行政级别。如果一个社会很大程度上依靠权力占有、分配和使用为纽带而构建和运行，则广泛腐败和效率低下问题就难以避免。
六是廉政建设和反腐败的任务越来越艰巨。现在，一些领域腐败现象易发多发，腐败的深度和广度都有加剧之势。深度体现在腐败的涉案金额越来越大、干部级别越来越高，广度表现在腐败从政府机关蔓延到党的机关、司法机关、国有企业，以及医院、学校等公共事业机构。
七是政风建设亟待加强。一些政府工作人员甚至是领导干部脱离群众、脱离实际，好高骛远，好大喜功，形式主义、官僚主义严重。一些政府机关办事拖拉推诿，行政效率不高。
“十二五”期间，要着力解决行政管理体制与经济社会发展不相适应的突出问题，基本建成法治政府和服务型政府，初步形成社会主义行政管理体制的基本框架。重点抓好以下方面：
第一，进一步转变政府职能。这始终是深化行政管理体制改革的核心与关键。推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，又是转变政府职能的关键。下一步政企分开、政资分开的重点，是推进铁路、电力、石油石化、烟草、盐业等垄断行业改革。政事分开的重点，是全面推进事业单位改革，切断行政机关与事业单位的直接行政隶属关系和利益连带关系，建立现代事业单位制度，健全法人治理结构。政府与市场中介组织分开的重点，是割断政府部门与中介组织的权力联结，确立严格的中介组织准入、退出机制，建立依法监管中介组织的制度，最大限度地培育中介组织的独立性、公平性。
第二，推进政府机构改革，加快实行“大部门”体制。按照精简、统一、效能的原则，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，理顺职责关系，完善权力运行机制。要突出精兵简政，中央政府的各类行政机构总量控制在40个以下，建议整合形成“大工业”、“大农业业”、“大社会”、“大文化”、“大交通”、“大资源”政府部门。同时严格控制财政供养人口特别是事业单位人员规模过快膨胀，加快行政、事业单位人员结构调整，增加警察、医务人员、教师、社会保障经办等基层社会管理和公共服务人员。
第三，加快建设法治政府。法治政府的实质不仅是依法办事，更重要的是维护整个社会的公平正义。要加强和改进立法工作，提高透明度和公众参与度，坚决消除权力部门化、部门利益化、利益合法化的倾向。进一步理顺行政执法体制，规范行政执法行为，切实解决粗暴执法、与民争利等问题，更加注重依法保护人民群众的权益。
第四，建立健全决策、执行、监督既相互协调又适度分离的运行机制。坚持科学民主决策，健全重大决策的调查研究制度、重大事项的集体决策制度、重大决策事项的听证和公示制度、专家咨询和评估制度、决策的责任制和责任追究制度。推行政府绩效管理制度。健全政府责任体系，推行以行政首长为重点的行政问责制度。完善行政监督机制，形成行政系统内部监督、专门机构监督、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的监督体系。
第五，创新政府管理和服务方式。大力推行政务公开，把政务公开与实施行政许可法、财政体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招投标制度改革和扩大基层民主结合起来，整体推进，形成综合效应。加强电子政务建设，加强信息资源共享，促进政府内部流程再造和重组，推动电子政务和政府绩效评估相结合。
第六，建设节约型机关。切实降低行政成本，重点是控制楼堂馆所建设，推进公务接待、公车使用、公款出国三项制度改革。加快实行财政预算公开尤其是行政支出经费公开。
三、2011年加强廉政建设和反腐败工作的重点举措
今年是“十二五”规划的起始之年。温家宝总理在政府工作报告中指出，要加快解决反腐倡廉建设中的突出问题，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，把查办大案要案作为反腐败的重要举措，同时更加注重制度建设。重点抓好三个方面：
第一，认真治理政府工作人员以权谋私和渎职侵权问题。一是进一步健全反腐倡廉制度，提高制度执行力。继续推进重点领域和关键环节改革，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等“三公”领域市场运行机制，突出对权力运行和领导干部的监督制约，着力解决权力过于集中而又缺乏有效约束的问题。规范行政执法和司法人员自由裁量权行使。完善并严格执行资本市场等内幕信息知情人管理制度。健全保障各项反腐倡廉制度执行的工作机制。建立重大案件督导督办机制。二是坚决惩治腐败。坚决查处贪污贿赂、失职渎职和侵犯公民、法人、社会组织权利的案件，深入治理商业贿赂，加重对各种行贿行为的处罚。针对工程建设、土地使用权出让和矿产资源开发、国有产权交易、政府采购等重点领域，加大查办案件力度，坚决惩处腐败分子。不管涉及到哪个部门、哪个人，都要一查到底，绝不姑息。没有不受制约的权力，也没有不受监督的领导。三是进一步发挥人民群众在反腐倡廉中的重要作用，完善举报人和证人保护制度，重视舆论监督和网络监督。高度重视人民群众的每一次反腐举报，线索明确、证据确凿的必须认真查处。四是继续抓紧解决人民群众反映强烈的教育、医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、征地拆迁、涉农利益等方面的突出问题。
第二，切实加强领导干部廉洁自律。一是认真贯彻执行党员领导干部《廉政准则》，落实领导干部收入、房产、投资以及配偶子女从业、移居国（境）外等情况定期报告制度，自觉接受监督。各级领导机关、领导干部要带头。同时，加大对国有企业、事业单位负责人的监督力度。二是加强审计和监察工作。审计机关要重点加强财政支出、政府投资、银行信贷、民生重点项目和资金的审计监督，更加有效地发挥审计在惩治腐败方面的作用。监察部门要加强对中央重大决策部署执行情况的定期检查、专项督查和纪律保障。
第三，坚决反对铺张浪费和形式主义。现在，一些政府机关及其工作人员在办公、会议、接待等方面花钱大手大脚，奢靡之风泛起，更为严重的是官僚主义、形式主义屡禁不止，人民群众对政风问题时有针砭。今年要下大力气加以解决，务求取得新成效。一要精简会议、文件，清理和规范各种达标、评比、表彰以及论坛、庆典等活动。要研究提出制度性解决办法，严格审批程序，从经费上严加控制。二要继续压缩一般预算中公务用车购置及运行费用、公务接待费用、因公出国（境）经费等三项经费的支出规模。同时，积极推进公务用车制度改革，进一步规范公务用车配备管理。三要加快实行财政预算公开，特别是要将行政开支全面公开。四是各级领导干部要大兴求真务实之风，加强调查研究，关心百姓疾苦，把全部精力用在谋发展、解民忧、抒民困上来。
注：本文作于2011年3月。