内容提要: 本文通过对劳教制度的历史进行简要回顾后认为，劳教制度的产生和发展大致可以划分为两个阶段：作为政治斗争工具的劳教和作为社会管治手段的劳教。虽然随着时代发展，劳教制度进行了不少改革，其功能、适用对象等都发生了很大的变化，但可以说那只是适应不同时期的社会要求，而在具体任务上发生的变化，这一制度背后隐含的公权力对个人权利任意侵犯的本质却一直没有变化。因此，劳教制度虽然仍作为一个“怪胎”在发挥作用，但已经失去了继续存在的正当性与合法性。

　　引 言

　　劳动教养作为中国特色法律制度组成部分的劳教制度自创立五十余年来以来，就一直被当作维护社会治安秩序，进行社会控制的重要手段。但是随着法制化进程的推进和依法治国方略的实施，其存在的合理性与合法性也面临着越来越严峻的考验。本文试图通过对劳教制度历史的简要回顾，揭示出其背后隐含的公权力对私权利任意侵犯的本质特征。

　　陈瑞华将劳动教养制度的发展划分为四个阶段，即“肃反”时期的劳动教养、“反右”时期的劳动教养、劳动教养制度的重建和82年以来的劳动教养 。[2]王顺安、高莹将劳动教养的发展分为五个阶段，即创建阶段（1955年8月-1957年8月）、发展阶段（1957年8月-1966年5月）、遭受破坏的停顿阶段（1966年5月-1976年10月）、重新恢复阶段（1976年10月以来-1982年1月）、改革创新阶段（1982年1月以来） 。赵秉志、时延安则认为，这两种划分方法并无实质区别。在他看来，劳动教养制度的产生和发展过程可以把“文革”作为时间标准划分为两个时期：前文革时期和后文革时期。前文革时期指1955年8月25日中共中央发布《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》确立劳动教养制度至“文革”前，主要包括“肃反”和“反右”两个阶段。后文革时期指文革结束后以1979年12月5日国务院公布《关于劳动教养的补充规定》为标志重新实施1957年8月1日《关于劳动教养问题的决定》至今 。在我看来，劳教制度的产生和发展，如果从功能目标来说，大致可以划分为两个阶段：作为政治斗争工具的劳教和作为社会管治手段的劳教。

　　作为政治斗争工具的劳动教养

　　“劳动教养”政策第一次明确提出是在1955年。当时中华人民共和国成立不久，为保障政权稳固，开展了一系列政治运动以肃清敌视新政权的反革命坏分子。被清理出来的反革命坏分子有数万之众，但传统处理办法如警告、调职、撤职、开除党籍和判刑、枪决等已经不能满足形势发展的需要。于是，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明确提出 “劳动教养”的办法。《指示》指出，“另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”1956年1月10日中共中央又在《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》中，要求各地对“反革命坏分子”劳动教养要“把这些人集中起来，送到国家指定的地方”。并指出劳教的目的是教育改造，即“对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”此后各地纷纷建立了劳动教养机构，对“反革命坏分子”的进行教育改造的劳动教养构想初步实现。

　　1957年进行了反右派斗争，一大批曾在党的号召下，对党的工作缺点和错误甚至社会主义制度本身进行批判的知识分子、爱国人士和党的干部被错划为右派，总数达55万多人。“在青岛，毛泽东提出了对右派分子的处罚的上限：他说，要搞个劳动教养条例，除了少数知名人士之外，把一些右派都搞去劳动教养。他这话是7月18日说的，到8月3日，国务院即颁布《关于劳动教养问题的决定》，正式将劳动教养作为制度确立下来”。 此后，劳教对象由原来的反革命分子和坏分子两种人，扩大到四种人：即“（1）不务正业，有流氓行为或者有盗窃、诈骗等行为，不追究刑事责任的违反治安管理、屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。” 其中的第二款说的就是反右斗争中划出来的那一大批右派分子。“这个《决定》宣称：这些人都是‘应当加以收容实行劳动教养’的。” 可见，正如有学者指出的，劳动教养制度的正式确立，显然是为了配合反右运动的不断推进而做出的应时之举。

　　同年，8月4日《人民日报》发表社论《为什么要实行劳动教养》，对这劳动教养作了这样的解释：“对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的；采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。这个办法用最通俗的语言来说，就是国家把那些坏分子收容起来，加以安排，给他们适当的劳动条件，例如由国家投资举办一些农场和工厂，组织他们生产，甚至强制他们生产，用这样一种办法来使他们有饭吃。这样说来，劳动教养既是通过他们自己的劳动养活他们自己；同时也是通过劳动来改造他们自己。这正表现我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对于他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”

　　随后的几年，全国建立起近百处劳教场所，收容劳教人员达到近百万之多。不过，国务院《关于劳动教养问题的决定》及其他相关规定并没有得到很好的遵守和执行。1961年，公安部也不得不承认：“劳教扩大了收容范围和收容对象，错收了一批不够劳动教养的人。在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动，造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”

　　1966年文革开始后，到1976年文革结束，在“天天造反，砸烂公检法”的社会大背景下，劳教制度同样遭到严重破坏和摧残。据统计，1969年，全国才收容教养一千人，劳动教养事业几乎陷于停办状态。

　　通过简要回顾劳教制度起源和发展的历史我们发现，劳教制度是在国家新创之初诞生的，是当时治国理念的产物。而共产党在建国初并没有树立依法治国的理念，也不试图依靠法治来完成对社会的控制。其控制手段一方面是政治动员，将“反革命坏分子”等划分在人民阵营之外，作为阶级敌人进行管控；另一方面是将人固定在特定的社会位置上，依附于单位等获得劳动权利并取得经济收入，不允许出现社会上有“真空”地带，不允许人的自由流动。以此来保障社会的正常秩序。而法律，因其适用范围特定、程序复杂、具有规则性有时不灵活、专业性较强、不能及时修订等“缺点”，不能满足党治理国家的要求，而未被委以重任。

　　因此，这时劳教主要是用来作为政治处罚的手段，而不是针对刑事犯罪分子。二是用来防止城市“流民”的出现，在计划经济体制下，是用经济手段来实现对人的控制，无业就意味着脱离了这个秩序，有可能“危害”国家。这时的劳教对象不包括农村人，他们属于合作社等另一套社会控制体系。

　　而在实践中，劳教很快偏离了强制劳动、教育改造的设计轨道，在管理上与监狱无二，成为剥夺公民人身自由的一种方式。

　　从某种意义上说，从建立之初，劳动教养就是司法程序之外的一种社会控制手段，从剥夺公民自行决定生活方式的自由开始，发展到剥夺公民的人身自由。劳动教养是高效率的，是政府单方面可以行使的行政行为，公民没有辩驳、拒绝、反抗的余地。劳教制度为“保障绝大多数的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏”，可以不保障“一小撮人”的基本权利，而这是以“阶级敌人”等政治性的理由获得正当性。

　　作为社会管治手段的劳动教养

　　1978年党的十一届三中全会以后，在拨乱反正、平反冤假错案的过程中，人们逐渐认识到法律制度对治理国家和保障公民权利的重要意义，于是开始着手进行社会主义民主法制建设，劳教制度就是在这样的时代背景下恢复重建的。

　　1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。这预示着劳动教养制度在文革十年中断后，又进入恢复重建的新阶段。1980年2月26日，《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》，对恢复重建劳教制度做了这样的解释说明：“在我们国家里，虽然阶级状况已经发生了根本变化，社会治安总的是好的，但是，阶级斗争依然存在，危害社会治安、干扰四化建设的不安定因素依然存在。除了少数反革命分子、特务间谍分子和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，不时进行各种捣乱和破坏外，还有一批为数不少的大法不犯、小法常犯的人，经常扰乱社会治安，危害人民利益。尽管他们罪行较轻，尚不够追究刑事责任，但是严重妨害了社会秩序、生产秩序、工作秩序和人民群众生活秩序。对这些人如果不采取强制性的行政措施，对他们进行教育、挽救和改造，让其发展下去，就可能走上严重的犯罪道路，对国家和人民将会造成更大的危害。因此，要整顿社会治安，对少数犯有严重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必须依照刑法从重判刑；对有一般违法行为的青少年，必须依靠社会各方面的力量进行帮助教育或者送工读学校，对介乎这两者之间，即那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人，必须依照《国务院关于劳动教养问题的决定》及其补充规定，把他们收容起来，实行劳动教养。如果放任他们在社会上偷、骗、抢、打，搞流氓犯罪等，为非作歹，扰乱治安，那就是对社会、对人民和他们本人不负责任。所以，必须把他们收容起来实行劳动教养，使他们悔过自新，走上有益于社会的道路。这样做，既体现了我们社会主义国家对这些人的学习、劳动、生活、前途的关怀和负责的精神，也是保障绝大多数公民的权利、社会主义秩序不受侵犯和破坏的重要措施。”

　　此后，中共中央、国务院和公安部又相继制定了一些关于劳动教养的法规文件，其中对劳教制度恢复发展影响最大的是以下两个：1980年2月29日，国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》和1982年1月21日，经国务院批准转发公安部的《劳动教养试行办法》，尤其是后者由于规定较为详尽，已经成为判定是否劳教的主要依据。该试行办法对适用劳动教养的对象又有了较大扩充，由《关于劳动教养问题的决定》的四种人扩大到六种人：“（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，又不断无理取闹，扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。”  可见，随着一些法规政策的颁布实施，这一时期的劳教制逐渐进入法制轨道，已经从处罚反革命坏分子和右派分子的专政手段演变为惩罚那些破坏社会治安又不够形势处罚的“大法不犯，小法常犯”的人。在制定法规文件的同时，国家还在劳教工作的审批管理、劳教场所的规范整顿、劳教干部队伍建设等方面进行了一系列改革，使其能够适应社会发展的需要。通过这些改革，劳教制度迅速恢复发展起来。

　　恢复后的劳教制度发生了一些变化。尽管仍强调阶级斗争依然存在，但主要针对的已是破坏社会治安、破坏社会秩序等。这是由八十年代初的社会现实决定的。因文革余毒等原因，社会治安不是很好，而阶级敌人等已渐渐从主流政治话语中消失。因此劳教的政治色彩有所淡化，而维护治安和秩序的目的有所加强。经济形式的逐渐多样化，使得劳教适用对象中已不再提到“无生活出路”等，这说明对公民个人的社会控制已经有了松动，不再强求每个人在体制中的位置。劳教对象主要是“大法不犯，小法常犯”的人，表明实际上惩戒性功能已大大增强，也渐渐突出了设计中的教育改造功能。

　　但是，当时实际上认识到的是“法制”的作用，对“法治”的认识还比较粗浅，没有意识到公民的自由不经审判不得剥夺这一基本法治原则。劳动教养的本质并没有发生变化，仍然是司法程序外剥夺公民自由和权利的一种方式。随着改革的深入和法制建设的推进，劳教制度违背法治原则的弊端也逐渐暴露出来。

　　随着对社会治理方式认识的不断提高，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年3月15日宪法修订时，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”补充进了宪法第五条。这标志着法治已经成为一条重要的宪法原则。中华人民共和国公民的人身自由权利，也因此获得了更深刻的意义和更充分的保障。党的十七大报告更明确提出：“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”可见，法治理念对于推动中国的法治建设具有重要意义。

　　用法治理念来审视劳动教养制度，其违宪性是显而易见的。《中华人民共和国宪法》第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”由此规定可知，较长时间剥夺或限制公民人身应该经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，否则均应视为非法。但是劳动教养不经正当的司法程序，凭借公安机关或党政部门设立的劳动教养委员会审查决定，就可以限制公民人身自由1到3年不等，甚至可以延期为4年，这明显与宪法的规定相抵触。

　　劳教制度更直接了违反《行政处罚法》和《立法法》。早在1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》第九条就规定，“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条第一款规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》第八条第五项规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制订法律 。可见，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由“法律”制定。而确定劳动教养制度的几个规定，如《国务院关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》和《劳动教养实行办法》等，均非“法律”。可见，在《立法法》生效之后，劳教制度所依据的法规，都已经成为非法，应当予以改变和撤销。

　　2003年，青年孙志刚被收容打死一案，引发了民众对公民人身自由权的热烈讨论，最后以收容遣送制度的废止而告终。但同样性质的劳动教养制度，受到了同样的批评，却依然保留了下来，并且得到了更新的运用。法*功练习者、轻微违法的进城务工者、上访者、持不同政见者等，成为劳动教养最新的适用对象。可以说，这一阶段下，执政者已经认识到不经审判不得剥夺人身自由的重要意义，并在宪法法律和党的政策中有明确体现。但明显违法的劳教制度却仍在执行，已经不是“不知错不为罪”，而是一种“明知故犯”。这说明法律制度的权威没有得到应有的尊重和维护；执政党的意志凌驾于宪法与法律之上；个人的自由和权利可以遭到行政权的任意侵犯。因此，近年来，学界、媒体和公众舆论要求废除劳教制度的呼声一直没有停止。

　　简单的结论

　　纵观劳动教养制度五十余年的发展历史，其内核即本质一直未变。那就是作为一种社会控制手段，被掌握行政权力的政府用来在司法程序之外剥夺公民人身自由和政治权利，追求的是一种“高效率”，是最大程度地保证公权力侵犯公民权利的能力。虽然随时代发展，劳教制度进行了不少改革，其功能、适用对象等都发生了很大的变化，但可以说那只是适应不同时期的社会要求，而在具体任务上发生的变化，劳教制度的本质并没有什么变化。

　　如果说在建国初期，劳动教养与威权政治下的政治生态和社会治理理念是一致的，但在历史已证明当时的社会控制方式是没有持续性、国家转而依靠依法治国的现在，以法治原则来评判劳教制度，结论必然是其违宪、违法，违反法治精神，严重不适应人民群众对人身自由和法治的认识程度。劳教制度虽然仍作为一个“怪胎”在发挥作用，但已经失去了继续存在的正当性与合法性。