天津市建立多极数字城市管理体系的十点建议
王双 陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
《天津城市管理规定》的颁布实施作为天津城市管理的又一标志性事件，意味着天津城市管理特征已经发生重大转变，处于城市管理加速发展阶段，即：从传统粗放型城市管理转向现代集约型的城市管理阶段；在城市大规模功能性建设尤其是滨海新区建设提速时期的城市管理提高阶段；处于服务社会经济发展为主的城市管理创新阶段。但是，目前天津城市管理中还存在着管理主体单一、管理技术需提升、管理手段不够科学、管理目标尚未完全法制化、管理决策不系统、管理机构职能过多、管理部门层级不清晰、委托管理未引入、管理考核落后、管理体系横向化严重等诸多问题。
未来一段时间，天津城市管理将更加关注提高城市运行效率，完善城市公共服务功能，改善城市市容环境质量，保持城市固有风貌特色，为城市发展提供新的管理支撑。我们提出，天津应在目前全面推进数字网格化管理的基础上，利用加速发展契机，建立多极数字城市管理体系。
一、管理主体多元化，建立现代城市管理三元治理结构
加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构，以弥补政府失灵和市场失灵。在这种三元治理结构中，政府是组织者和指挥者，其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果；营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务，其有利于分担政府管理事务，提高城市管理运行效率和效益；社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动，推动城市管理机制内生化转变。其中，政府突出其统领与指导作用，企业突出其专业与独立作用，社会突出其监督与制衡作用，三者地位应相差无几，完成“小政府 + 大社会”的改造。具体看，在城市管理活动中，政府的职能更多地是提供良好的交易环境、保证公正的交易制度、进行有效的市场监管，对于城市公共服务中的自然垄断产品，建立严厉的政府监督下的市场供给体制，对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给，政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者，提供高效高质的第三方产品或服务。
二、管理技术信息化，运用先进数字信息管理技术打造“数字城管”
“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持，使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源，实现工作流程的标准化、规范化和网络化，作为其中重要组成的“数字城管”，更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术，在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统，提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理，为城市管理者的决策和职能履行服务。“数字城管”最初是由北京市东城区“万米单元网格城市管理法”的实践推广而来的，因此网格化的城市管理模式是“数字城管”的雏形。
城市管理信息平台是多种信息化技术的总体集成，是新模式业务流、信息流贯通、流转和存储的载体，是整个数字化城市管理新模式的技术核心所在，“数字城管”的最终目标就是构建城市管理信息平台，并在此基础上搭建衍生技术，完成整套的城市管理信息处理与加工系统整合。目前，“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段，初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位，为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。以手机为原型的“城管通”辅助管理技术也在不断探索成熟，为城市管理监督员对现场信息进行快速采集与传送提供专用信息采集通讯工具，提高城市管理效率。“数字城管”的工作流程包括七个环节，可分为四个阶段，七个环节即为信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价，四个阶段为监督呼叫中心发现问题阶段、指挥中心任务派遣阶段、专业部门处理问题阶段、问题反馈评价阶段，从而形成一个完整的闭环工作流程。
目前，天津已提出建立市区两级网格化管理体系，下一步将是尽快搭建城市管理信息综合平台，在此基础上推进综合性管理信息系统的建设，并在市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通，借助“城管通”等辅助管理工具实现“数字城管”的闭合回路管理模式，在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。技术的最终实现还要求建立配套体制机制的保障，因此需要针对城市管理的技术特征，分离政府管理职能与监督评价职能，分别组建城市管理技术的监督中心和指挥中心，形成有效的“双轴化”城市管理技术保障体制。
三、管理手段科学化，推进城市管理资源和管理体系整合
用科学手段管理城市，是城市管理的必然趋势，城市管理手段的科学与否直接影响整个城市及各系统的正常协调发展，城市管理运行系统内容繁杂，包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域，涉及面多，牵涉面广，必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制，提高管理效率和管理水平的目标。
具体来说，一是在继续加快建设天津市公安交通管理局交通诱导信息系统的基础上，完成ITS（智能交通系统）的建立，通过大范围和密集的信息交换及集成，组织管理交通运输，以服务促管理，缓解交通拥阻、减少交通事故、提高出行质量、方便交通出行。二是建立市容环境动态监管系统，借鉴上海“一线通”的成功经验，促进社会公众参与城市市容环境的监督和管理。目前，南开区已率先于2006年开始建立市容环境监督管理体系，按照ISO4001环境管理体系的标准，对全区街道社区市容环境管理体系申请国家认证，中心城区其他各区和滨海新区也应结合自身市容环境管理特点，加快市容环境监管体系建设实践，力争在2015年前后基本建立起全市市容环境监督管理体系的整合与互联机制，促进市容环境监管体系完成监督程序化、过程痕迹化、职责行业化、改进持续化、评审客观化、运行网络化以及执行贯穿化改造。三是继续推进“城中村”改造，并探索建设以城市遥感技术监控系统为基础的旧城区改造管理体系。四是完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理，建设快速抢险信息系统，形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。目前天津中心城区和滨海新区已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制，但具体的处理流程及机制设计还未落实，应急与预警处理体系建设相对滞后，应进一步加快应急处理流程及机制设计，并建立统一指挥与调度体系，保证各区应急资源、信息之间的统筹调配。五是建设中心城区重要街区、景观道路市容市貌动态监管信息系统，创新形成监察及时、处置高校的城市综合执法管理。
四、管理目标法制化，探索建立大城管城市管理法律体系
20世纪90年代以来，随城市管理体制改革的深化和现代市民法制观念的加强，城市管理法制建设日益受到重视，预示着高度法制文明的城市管理时代到来。由于法律法规具有强制性、规范性和稳定性等其他行政手段、经济方法无法达到的特殊作用，因此城市管理的法制建设是保障城市管理长效机制的最重要工具，管理目标法制化也是成为长效城市管理机制建成的重要标志。
纵观美韩等城市管理水平发达地区，城市管理法制化是其成功的前提和关键，借鉴其先进经验，天津应积极探索加快城市管理的法制化进程，在目前已出台的《天津市城市管理规定》基础上大胆尝试，从长远角度考虑，完善城市管理法律法规体系，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的地方性法规，制定有关法律法规依然空白的管理事务相关地方政府规章，在未来形成城市管理地方法典体系，以法制化推进大城管体制的建立，即实现管理权、行政许可权与行政执法权的三权合一。
五、管理决策系统化，建立“精细化”城市管理决策系统
随着城市化的快速发展，城市运行系统日趋复杂，各种活动频率增加，对城市管理决策的要求进一步提升，决策时需要兼顾社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融、交通、邮电通讯等各部门子系统之间的协调一致，因此，城市管理决策需要运用系统原理，突出决策的针对性、优化性和统筹性，通过对城市管理目标、任务、方式方法、手段、资源、软硬件条件等各组成要素和大量信息进行系统的归纳分析，经过可行性研究、咨询、论证及必要的听证过程，才能促使管理有序化、决策科学化。
我们提出，建立“精细化”城市管理决策系统，主要包括决策前提、决策过程、决策结果及决策反馈控制等四个步骤：第一，准确掌握城市管理运行信息，即各部门、区县及重点地区城市管理各领域的运行状态，即决策前提。第二，对城市管理运行状况进行总体态势识别、综合管理评估和决策问题诊断，通过对各类相关信息的采集和分析，进一步完善城市管理的目标任务、预期效果、数据标准、信息规范、特征识别、预警预报等内容，即决策过程。第三，为维持城市管理系统的正常运转，提供实现其目标的运作机制和政策，即决策结果。第四，决策反馈控制。一方面，在决策结果实施完成后要通过各种手段了解指令的执行情况，防止不执行或错误执行的发生；另一方面，在决策执行的沟通完成后及时交流信息，了解沟通事项的进展情况，出现新的问题，随时协调解决，控制的目的在于掌握一项工作的运行情况，让其按照指挥部门、指挥者、以及沟通双方或多方的共同意图发展变化。
六、管理机构常态化，转变城市管理部门双重职能
为加强城市管理工作，统筹协调解决城市管理中的重大问题，2010年3月，天津市人民政府成立了天津市城市管理委员会（以下简称市城管委），负责制定城市管理工作的相关政策，统筹协调城市规划、建设、管理等工作，对城市管理中的职能交叉、管理空白以及执法等方面的问题组织有关部门进行协调处理，实现了城市管理机构的基本常态化，下一步主要开展以下两项工作以完成城市管理机构的完全常态化：
一是改变各区城市管理主管部门双重职能状态，实行管理与养护职能分离。各区城管直属事业单位从行政隶属关系向委托管理协议的关系转变，直属事业单位不再履行行政职能，专门从事区城管主管部门委托的市政设施养护工作任务，主管部门按养护定额或劳动定额拨付费用，不再对员工的调配使用和工资报酬直接负责。从事市政养护的事业单位拥有独立的法人资格，有较大的经营自主权，实行事业性质、企业管理，适当引进市场机制，鼓励支持事业单位挖掘潜力，走集约化、产业化、社会化道路，并允许跨部门、跨地区承接养护任务， 自主经营，自负盈亏。
二是拓宽政府城市管理部门与社会市场的关系，发挥市场及社会自我组织、自我管理的自治潜能，社会事业社会办，把社会能办的事尽可能交还给社会管理，如住宅小区、社区的市政管理贯彻事权与行政权分离原则来处理；政府新建成移交来的市政设施养护工作任务除委托给相应的事业单位管理外，还可采用对外承包租赁等灵活形式。
七、管理部门层级化，理顺城市管理部门职权关系
首先，理顺市城管委同各区城管主管部门之间的职权关系，由原来有责无权向责权统一转变。城管权限划分按全市整体统一的原则来配置，权力应相对集中， 发挥整体效应，增强内部协调性和对外适应性，以保障整体功能的发挥。
其次，针对城管行政职能不完善情况，打破部门分割各自为政的状况，城市管理委员会成为市一级行政机构，配备完整的行政职能，与全市各区城管主管部门是主管与分管的关系，各区城管主管部门接受各区政府和市城管委的双重领导，涉及到的各种行政事务，按法规规定的重大市政、园林、环境卫生等管理的审批权集中在市城管委，各区城管主管部门仅行使申报权和执行权。全区从事与城管有关业务的企业资格的确认都应由市城管委统一审批。
第三，按照定职能、定机构、定编制的“三定”程序，从分析职能入手，先清理需取消和转移的职能，然后在保留职能和新增职能中进行重新组合，划分若干机构，按照工作任务饱满原则确定机构所需编制，合理设置岗位，明确权限范围、工作标准、权利和义务，完善考核与奖惩制度，充分发挥各个层级部门的积极性、主动性、创造性，建立起职能完善、职权清晰、运转协调、行为规范、效率较高的城市管理部门层级体系。
八、管理委托竞争化，探索建立新型高效城市委托管理模式
城市委托管理模式，就是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业管理部门依照法定程序，通过市场竞争从公开市场选择企业，按照双方签订的契约对城市基础设施、公用事业进行建设和管理，形成严格意义上的委托合作关系，选择的企业性质可以是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业，在经营管理过程中接受政府部门和市民监督。委托管理方式有租赁管理、托管管理、特许经营权管理、直接管理等，政府与受托企业通过签订契约明确双方的行为和职责范围，受托企业有对公用事业进行技术开发、提供产品和服务的权利和义务，政府有权对受托企业进行监督，并保留对价格进行干预和单方终止契约的权利。这种委托管理模式不仅能够提高管理效率，发挥市场主体的专业优势，提高管理和技术水平，改善服务质量，还能有效预防政府直接承担管理事务过程中存在的低效与腐败，越来越成为城市管理的主要运行模式。
天津应探索建立新型的政府城市管理委托化模式，一方面大力吸引民间资本参与公用事业投资，另一方面鼓励多种合作形式的试验，在城市基础设施和公用事业的不同领域、不同环节引入多样化的竞争方式和投资主体，探索政府和企业之间的有效合作形式，努力提升城市管理水平。
九、管理考核任务化，推行城市管理及综合执法绩效考核办法
在城市管理与执法部门推行管理考核任务化，借鉴绩效考核的有效手段，制定《天津市城市管理综合执法绩效等级化考核办法》和《实施细则》，强化考核程序化和考核任务操作性，将绩效考核与城市综合管理和执法工作的特点结合起来，真正实现城市管理考核奖惩长效机制，建立符合城市管理及执法实际、具有地方特色的绩效等级化考核体系。
绩效等级化考核应坚持客观公正、注重实绩、分类考核、层级负责的原则，实行月度（季度）考核、年度总评。通过量化、细化不同部门和人员的工作任务和职责，对辖属机构和人员工作的绩效进行定期考核，根据考核结果确定机构和人员工作绩效的相应等级，依据考核等级享受相应政治待遇和物质奖励。在实际运作中，对辖属机构的考核，由业务目标、公共目标、执法监督和民主评议四个方面组成，每月（或每季度）进行考核打分，年度总评根据累计分数分为先进、合格、不合格三个等级。根据不同等级，享受不同的政治待遇和物质奖励，从而真正达到管理考核的任务化要求，提高考核的有效性和激励性，充分调动和发挥城市管理岗位人员的积极性和主动性，形成才有所展、劳有所得、功有所奖、劣有所罚的良好局面，促进城市管理工作效率的提升和城市管理目标的实现。
十、管理体制垂直化，统筹创建一体化城市管理系统
垂直化管理体制，主要指上级政府对下级政府在特定行政权领域的直接管辖，垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理，这种管理体制有利于增强政府宏观调控能力，强化资源统一配置、人员调动、资金配备等，并整合行政执法资源，加强城市综合执法部门执法监管权威性和统一性。
目前，包括公安、地税、工商行政管理、标准计量、技术监督、药品监督在内的部门，逐步形成了省以下的垂直管理体系，其中部分涉及城市管理的内容，天津可在此基础上，超前探索城市管理的垂直体系，统筹建立市以下一体化的垂直城市管理系统，各社区、各街道、中心各城区及滨海新区由市城管委统筹管理人、财、物，中心各城区及滨海新区城市管理部门职能单独独立出来，市城管委以下城市管理部门实行统一编制、统一部门、统一指挥的综合城市管理体系和统一执法的城市管理综合执法体系，确保城市管理工作重点突出，机构职责分明，实现以基层机构为管理和执法重心，以属地管理为主，市区街道联动，各负其责、各司其职的高效城市管理和执法综合运行系统。
总之，未来，天津多极数字城市管理体系的建立，将从拓宽管理主体、提升管理技术、加快管理手段科学化、确保管理目标法制化、解决管理决策不系统问题、明确管理机构职能、清晰管理部门层级、引入委托管理、完善管理考核、创建垂直一体化管理系统等多个方面入手，加强天津城市管理能力，提高城市管理水平和效率，实现从传统粗放型城市管理向现代集约型城市管理阶段的转变，进一步增强城市运行效率，改善城市市容环境质量，完善城市公共服务功能，为城市发展提供新的管理支撑，最终形成城市管理长效机制。