信用建设中政府的作用研究
涂克明
摘要：社会信用体系建设是一个宏大的社会系统工程，又是一个长期复杂的任务,要建立健全我国的社会信用体系,需要各地各部门在国务院的领导下，积极推进这项工作；制定信用方面的法律法规；确定信用管理的中介服务运作模式；开放征信数据，实现信息资源的共享；为信用管理行业的发展创造条件；发挥政府在发展信用管理行业中的主要作用。
关键词：信用建设；信用法律法规；信用管理
信用建设，是指在一个国家和地区范围内，由一系列与信用有关的道德文化、相关法律法规、制度规范，组织形式、技术手段、运用工具和运用方式而构成的综合系统。可见，信用建设它需要企业、单位、中介机构、个人的积极参与，也需要社会、舆论的有效监督，还需要政府的制度和监管给予充分的保证。没有政府的制度约束和监管，信用建设将成为一句空话。
从各国信用建设的形成建立、发展过程来看，政府在信用建设中的作用，主要表现在两个方面，一是制定相关的法律法规的制度规则，以保证信用建设能规范地、健康地发展；二是对信用管理行业实施政府监督管理，以弥补市场机制作用本身的不足，从我国目前的情况来看，有关信用建设的法律、法规、规章制度还不健全，信用管理行业起步较晚，还处在一个规模小经营分散、组织化程度较低的阶段。但随着经济的快速稳定的增长，对我国的信用建设提出了更高的要求，因此政府在信用建设中的作用更加突出。
一、 政府要制定社会信用体系建设的相关制度和规则
（一）建立、完善社会信用体系的制度与法律法规是政府的主要任务之一
建立、完善计会信用体系的法律法规是建立健全社会信用体系的一项核心任务，也是我国信用事业得以健康发展的一个根本措施。社会信用体系建设的主要任务和目标，是建立一个国家良好的信用环境，而信用环境的建立要依靠社会主体良好的信用意识指导下的守信行为。而行为守信则需要必要的制度和法律法规的规范和约束，需要形成规范良好信用秩序。我国社会信用体系处于发育期，信用管理行业发展不够完善，除了现行相关的法律外，大多数的立法首先从法规、法章开始起步，而行政法规制定的主体是国务院，行政规章的制定主体是国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市所在地市人民政府和国务院批准的较大的市人民政府。因此，相关制度与法律法规体系的建设是政府的主要任务，也是促进社会信用秩序的建立、完善的关键，同时也是完善社会信用体系的重要制度保证。
（二）政府制定社会信用建设立法的主要内容
建立社会信用体系的制度与规则的核心形式之一是相关的立法。从立法内容方面来看，主要包括三个方面的内容：一方面是对信用交易和规范信用秩序方面的相关立法，如商业银行法、合同法、信贷方面的法律等，主要目的是注重平等授信、合理授信和鼓励诚实守信；二是对信用信息公开化方面的相关立法，如政务信息公开方面的立法、企业信用信息公开及企业商业机密的界定方面的立法、个人隐私方面的界定等方面的立法等；三是对信用中介行业进行监管方面的相关立法，如《公平信用报告法》、《公平债务催收法》、《信用担保条例》、《平等信用机会法》、《信用保险》等。
二、 政府应确定信用管理的中介服务运作模式
（一）国外信用管理的中介服务运作模式
信用管理的中介服务运作模式是政府启动、市场运作，还是政府启动、政府运作。这一基本模式应由政府确定，并在相关的法律规则和制度中体现出来。总结发达国家的中介运作模式，主要有两种：
1、 私营模式
美国是世界最发达的征信国家之一，美国政府对于征信行业采取完全开放私营的政策，经过160多年的发展，形成了现在的美国模式。
在企业征信领域，邓白氏公司、益百利和全国信用管理协会等企业征信机构占有美国市场的大份额。在美国完全放开的个人征信市场上，形成由纯私营个人征信公司提供服务模式，政府完全不介入个人征信服务。美国有征信数据库覆盖全国的三大个人信用局，以及400多家地方信用局，消费者信用调查报告的合法用户有9种，主要是信用交易的对方和雇主，以及国家安全和司法机关。美国的资信评级、商账追收、保理、信用保险、市场调查等行业也完全是私有化的。不似欧洲各国央行开办的公共的信用信息登记系统那样只支持现金信用的授信人，美国纯私营模式的优点是能够全面支持现金信用、零售信用和服务信用三大类的授信，使各类信用工具的发放一直渗透到社会的各个角落和社会最底层，使信用交易规模得到迅速扩大。美国信用局是十分赢利的机构，股市表现很好，一直向全球扩张，并与采用公共信用信息登记系统模式的欧洲国家争夺欧洲当地市场。美国式纯私营征信服务模式也有明显的缺点，它引起征信市场的竞争激烈，造成民间资源浪费，而且对所在国的立法和执法要求非常高。[1]
2、 公共模式
在公共性质的个人征信机构模式下，由政府财政出资建立个人征信机构，征信机构通常建立在一国中央银行的贷款登记信息系统的基础上，但不是简单拷贝贷款登记系统，例如欧洲7国央行建立的“信用信息登记系统”。采用公共模式经营的个人征信机构往往采用金融机构会员制度，即金融联合征信方式，服务对象只有会员金融机构。西欧诸国建立公共模式的个人征信制度的历史相当悠久，自1946年以来，在欧洲地区，一些国家的中央银行便直接出面组织和指导消费信用管理服务，通过企业和个人贷款登记系统提供消费者信用调查服务，即所谓的“欧洲7国信用登记系统”。先后施行中央银行信用登记系统服务方式的国家包括法国、德国、西班牙、意大利、比利时、葡萄牙和奥地利，但其中法国中央银行的信用登记系统服务方式最具特点，影响较大。尽管在第二次世界大战之前，德国的专业机构就曾存在，但由于历史原因，其影响有限。
“信用信息登记系统”的工作方式比较简单，它的基本做法是设定一个个人信贷的门槛，例如有10万元以上额度贷款记录的消费者便被系统记录，而贷款额度不足10万元的消费者不会进入信用信息登记系统。信用信息登记系统的个人信用档案记录人数就相当有限，而不是象美国那样，凡是该国的公民，包括死亡10年以内的个人都在信用局有一个信用档案。由于信用信息登记系统的工作方式，它的个人征信服务都会覆盖全国范围。法国中央银行的“信用信息登记系统”是支持公共模式的典型，它建立在中央银行的贷款登记联网咨询系统的基础之上，它由两个子系统组成，即：企业信用登记系统（FIBEN）和个人信用登记系统（FICP）。法国约有95%法国公民有信用档案，个人的失信记录会在系统中保存5年。与美国个人信用局的做法不同，一旦一个违约拖欠付款的消费者付清账款，法国的个人信用登记系统就会将记录消掉。作为可控的征信数据源，向信用登记系统提供动态数的机构主要包括商业银行、外资银行、基金会、保险公司、金融中介等，系统通常以季度为周期更新数据，法国的个人信用登记系统的工作方式受到《消费者保护法》有关条款的规范，政府的具体监管部门是“银行和金融管理委员会（Banking and Financial Regulatory Committee）”，该机构成立于1986年。欧洲式信用登记系统所提供的消费者信用信息与美国信用局提供的有所不同，信用登记系统的信息来源主要是银行信息，包括消费者借贷、偿贷、信用卡、拖欠、金融诈骗等。依据美国的“公平法”系统的说法，美国式的个人信用局是信用信息报告机构，功能相对广泛。
由中央银行的信用登记系统提供消费者信用调查服务的方式，比较适用于两种国家，小国或者信用管理专业法律不健全的国家。20世纪90年代以来，南美洲的许多国家纷纷建立消费者信用调查服务体系，不约而同地借鉴法国中央银行的信用登记系统的经营和服务模式。采用这种模式的国家还有墨西哥和印度。关于对个人的失信记录的保存，欧洲各国要求的资料保存期限各不相同。在英国，在德国，个人违约或者债务未被偿清的记录会被保存5年，个人破产记录会被保存30年，这也是债务允许被追讨的期限。
采用公共模式的个人征信制度的主要优点有两个，保护金融系统的安全和更有力地保护个人隐私。采用公共模式的缺点也十分明显，信用信息登记系统不向零售信用和服务信用授信人提供服务，不利于将信用工具渗透到社会的各个角落，信用交易对扩大市场份额的贡献不足够大。另外，公共模式下的个人征信机构不以赢利为目标，政府有财政负担，且征信数据库的容量相对较小。
（二）世界银行对世界各国发展个人征信服务的政策性建议
一国建立个人征信制度是采用公共模式还是私营模式，往往取决于该国的自身状况。公共模式适合法律不健全的国家，特别是法律对债权人保护不力的国家。有人说，凡采用拿破仑法典的国家不能采用私营模式的个人征信，因为法律对债权人保护不力。对于大国，如果采用公共模式，客户建档的信贷额度指标、门槛只能比较高，如果门槛设置的比较低，则公共机构在技术上实现比较难。因此，公共模式比较合适小国的情况。另外，采用何种模式，国家往往要权衡金融安全和扩大市场信用交易的孰重孰轻。
公共模式开始被一些亚非拉国采用，而大本营西欧的公共个人征信机构模式在受到美国信用局模式的冲击。私营模式的服务在准确性、及时性、竞争力、可查阅性等指标优于公共模式的，而价格和信息增值方面劣于公共机构的。所以，对许多国家而言，公共和私营模式的个人征信机构应该并存。根据世界银行在2001年的有关研究，对世界各国发展个人征信服务提出政策性建议：
1、公共机构不能代替私营机构，而是对私营机构的补充。
2、应该鼓励共有银行向公共和私营征信机构提供负面信息。
3、法律和管理框架应该以维护消费者的权益为基础，法律不阻碍私营征信机构的发展。
（三）我国国信用管理的中介模式的探讨
我国处在信用体系建立的初期，究竟采取何种模式？不少专家对此进行了研究，笔者赞同大多数学者的观点：民营征信机构应成为我国征信行业的主要经营主体，市场化运作应是我国征信模式的基本选择。其主要原因是：第一，民营征信机构不依附于任何政府机关和部门，有利于这一行业更具独立性和公正性。第二，随着经济发展和信用规模的扩大，以及对征信服务作用认识的深化，社会上对企业和消费者信用调查报告的需求量会不断增加。不仅是银行等金融机构，商业贸易机构、各种信用卡发放机构也将成为信用调查报告的主要需求者。因此，应大力发展民营征信机构，因为它们的信用信息来源更广泛，其宗旨是面向全社会提供信用信息咨询服务。第三，市场化的运作方式和市场竞争的压力，会促使民营征信机构不断开发创新信用产品，并为社会提供个性化的服务和多样化的增值服务。第四，选择民营征信为主的市场化模式更有利于调动社会上的一切积极因素（包括资金和人才等）投入到信用服务行业的建设中，而不必政府大量投资。第五，我国已有了民营征信机构发展的基础。到目前为止，我国民营的企业资信调查公司已有几十家，以新华新、华夏和上海中商征信等公司为代表。各征信机构按照商业化原则在市场上展开竞争，向社会提供客观、独立的信用调查报告。即使是一些原行政机构下属的征信机构，在业务运作上也基本采取了市场化的方式。可以说，我国企业征信行业的市场化运作模式已经基本形成。因此，有关的法律框架和管理制度，应当尽可能为民营征信机构的发展创造有利条件，创造公平竞争的市场环境。
当然，在我国建立“公共信贷登记系统”也很有必要，但其目的应当是为加强和完善金融监管服务，而不是向社会提供商业化的信用信息服务。民营征信机构和公共信贷登记系统应当各自发挥作用，完善自身的应有功能。
三、 开放征信数据，实现信息资源的共享
（一）政府明确规定信息开放的范围、程度、形式
我国信用数据的市场开放度相对较低，缺乏企业和个人信息的正常获取和检索途径。在征信数据的开放与使用等方面的法律规定不够完善，政府部门和一些专业机构掌握的可以公开的企业信息资讯没有完全开放，增加了征信和企业信息获取的难度。个别政府部门甚至以所谓安全方面的考虑为由，对所掌握和拥有的政务信息采取垄断式保护，使得部门之间的信息难以完全联通，使信用信息公开和联网无法完全实现。而在一些信用体系比较发达的国家，政府掌握的企业和消费个人信用信息数据的开放和市场化运作是信用管理体系的重要内容。许多国家通过相应的法律或法规对信用数据的开放作出明确规定。一般来说，采集和共享的信息包括银行内的借贷信息和政府有关机构的公开记录等。征信机构可以通过公开和正常的渠道取得和检索法律规定可以公开的信息。因此，我国政府应明确规定，什么信息可以开放、开放的程度和范围、开放的形式，对拒不开放者的问责和处罚等等。
在信用信息开放的同时，政府还需考虑完善为社会提供相关信息的电子政务建设，在建设中坚持统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全的原则。信息集中的政府部门（如工商局、质检局）应整合内部信息资源，实现公开开放的数据上网，推动电子政务。
（二）建立完善的信用数据库
在社会信用体系建设中，功能完善的信用数据库成为必备的基础设施。从我国的实际情况看，相关数据库建设可能涉及几个方面：一是政府有关部门整合信息资源建立的数据库，不以营利为目的，而是为信息公开、电子政务和政府部门之间的信息互联互通服务，也可以供社会信用中介机构的信息查询（如工商部门建立的数据库）；二是一些行业组织、协会机构和同业联盟建立的、以同业征信为目的的数据库；三是由征信中介机构建立的数据库。对政府部门建立的数据库，是政务行使职能的组成部分，应配合政府电子政务工程加快建立。对于行业协会和中介机构建立的数据库，由于初始投资额较大，仅靠协会和中介机构投资困难较大。因为，目前我国的信用中介机构由于发育晚、规模小，很多公司没有自己的信用数据库，建有数据库的规模也普遍偏小，信用信息不完整，由于建立一个具有一定规模的数据库，其投资大，时间较长，投资回收期长，使更多的企业无力建设数据库。因此，对协会和企业建立数据库宜采取政府通过贴息和贷款支持等扶持政策。
政府的另一作用是促进统一征信代码和信用评估标准的建立。从目标模式看，我国要发展信用信息能够共享的信息网络。因此，标准化建立至关重要。
四、 为信用管理行业的发展创造条件
（一）发达国家信用管理行业的服务特点
在信用体系比较发达的国家，征信业不仅成为一种重要的服务行业，而且正在作为一种国家商业规范，被越来越多的国家和地区所借鉴。在征信国家，资信调查行业和资信评级行业都有较快的发展，美国有许多专门从事征信、信用评级、商账追收、信用管理等业务的征信机构。经过长期的竞争，已形成一些规模大、业务覆盖面广、征信数据库完备的大型跨国信用管理公司。如在企业征信领域，邓白氏（Dun & Bradstreet）是全世界最大、历史最悠久和最有影响的公司，在很多国家建立了办事处或附属机构。在资信评级行业，美国国内主要有穆迪投资者服务公司（Moody）、标准普尔公司（Stan-dard and Poor’s）、菲奇公司（Fitch）和达夫公司（Duff & Phelps），他们基本上主宰了美国的资信评级市场。穆迪和标准普尔两家公司实力雄厚，国际声誉好，其他国家在建立本国的评级制度和评级机构时大多受到他们的影响。
概括信用管理行业市场化、社会化程度高的国家的信用管理行业的服务特点主要有：
第一，各类征信服务的业务范围广泛，包括受客户委托，在资本市场、商业市场和消费市场对金融机构、上市公司、中小型企业以及国内公民和境内国人进行资信调查、授信评级、保理和商账追收等。对商业活动中各种客户所面临的信用风险提供商业化和平共处社会化的规范管理服务。
第二，征信服务是在国家法律法规和政府监督范围内，征信服务与国家法律和政府监督的作用有机的结合起来，包括对信用的收集、贮存、加工、销售都有相关的法律约束。对商账催收、保理业务、信用保险等也有相应的管理规定。
第三，在全国范围内形成了有效的信用信息沟通渠道和联防机制，以及合理的失信约束惩罚机制，对有信用不良记录的公司和个人通过市场化的资信调查手段，将其列入失信的“黑名单”，并对其不良记录通过正常的渠道传播，在法律允许的期间内影响其市场交易能力和受信能力，且在法定期限内不能注册新的企业。而且这些处罚不会简单地随着个人和公司破产、停业而消失，使得他们无法在各种市场上生存，从而达到规范市场信用秩序、净化市场环境和减少犯罪的目的。
总结信用管理比较发达国家的政府，在其中所发挥的作用，主要有以下几点：一是为其健康发展创造良好的法律环境，制定相关的法律法规和制度规则；二是为其发展提供良好的信用信息开放的环境，使征信机构能够合法地、规范地、方便地获取相关的信用信息；三是扩大信用经济规模，增加社会对信用管理行业的需求；四是加强对信用管理行业的监管。总之，政府为信用管理行业的发展提供良好的外部环境。
（二）我国政府在发展信用管理行业中发挥的主要作用
我国信用管理行业总体上处在起步阶段，其发展的外部条件方面还存在较多的问题。例如，一是政府部门公用信用信息开放度较低，征信机构获取信息的成本较高；二是法律法规体系不健全，行业发展的制度规范的不完善，对信用管理行业的发展造成了很大的影响。三是信用管理行业发展政策不明确，缺少引导、鼓励各类投资主体进入信用管理行业的政策。
随着我国市场经济体制改革的逐步深入，社会信用的范围与功能在不断扩大，信用已经成为企业的一种价值和资料，并作为市场交易的一种重要方式存在。然而，在经济快速发展、信用规模日趋扩大的情况下，由于信用管理行业发展相对滞后，造成我国防范信用风险的能力相对不足，出现了市场秩序失范和信用缺失等问题，增大了市场交易成本，降低了经济活力和资源配置效率，对未来经济发展带来不利影响。整顿和规范市场秩序，完善社会信用体系已成为我国经济进一步发展的必然要求。而促进信用管理行业的健康快速发展就是整顿和规范市场秩序、建立社会信用体系的重要措施之一。
从我国国情和国际经验，政府在进一步发展信有管理行业中，主要发挥以下作用：
1、尽快确立市场主导型的发展模式
在信用管理行业发展过程中，首先需要明确进一步发展的思路。根据国际经验和我国国情，我国宜选择民营化的市场主导型的发展模式，并尽可能促进市场的有效竞争。理由是：第一，由私人部门拥有并采取市场化方式运营的征信机构往往更具活力，在满足信息使用者需求和拓展新的业务方面也更有优势。由于信用管理行业有长期稳定赢利的前景，私人部门有意愿也有能力建立征信机构，而且私人部门拥有征信机构并未对信用市场的稳定运行和信息保护产生负面影响。第二，如果只允许建立少数几家征信机构，由于缺乏竞争，信用调查报告的质量会相对较差，信用调查报告的价格则可能偏高。此外，由于信用管理行业的知识和技术含量不断提高，如果只建立单一的征信机构，征信服务市场运营的风险会加大，一旦这个征信机构在征信数据库建设或内部管理等方面出现问题，对整个行业和信用市场的冲击会相当大。因此，我国不宜只建立少数几家征信机构，而应在信用管理行业发展之初就鼓励信用管理机构间的有效竞争。第三，政府部门不宜建立征信机构。维护公平竞争的市场环境是政府部门的责任，但从各国经验看，如果政府部门也拥有征信机构，那么，政府监管部门很难真正公平的对待政府拥有的征信机构和民营的征信机构，其他征信机构因此将很难在相同的市场中同政府部门所有的征信机构竞争，征信市场的有效性就会受到破坏。[2]
2、政府采取一系列措施，增加市场供给和市场需求
（1）鼓励征信机构的规模扩张
征信机构采集信息的范围、效率等与其规模直接相关。一般而言，征信机构的规模大、分支机构多，其信用信息来源就会更广泛、采集和处理信息的效率也更高，征信机构也就越有可能实现市场拓展的目标。从国际经验看，各国的征信机构在发展中都经历过一个快速扩张期，扩张主要表现为一些有竞争优势的征信机构通过新建分支机构，或者通过收购其他的征信机构迅速扩大规模。目前，我国的征信机构在扩大规模时虽然并没有明确的政策制约，但在实际操作中，在异地新建分支机构却会经常面临许多困难。比如，在采集当地政府部门和相关机构所掌握的信息时可能会比较困难。征信机构的规模扩张是市场发展的必然要求，也是提高市场效率的重要途径，因此，政府对征信机构的规模扩张应采取鼓励的态度，破除阻障信用服务市场规模扩张的隐性壁垒。
（2）对政府部门的信息披露做出规定
信用信息量是评判信用调查报告质量的最重要标准。信用调查报告等产品的信用量越大，其价值就越高，征信机构也就会越受市场欢迎，市场的规模也将因此不断扩大。征信机构的信息来源主要包括：企业、政府机构、银行、行业协会和来自新闻媒体等的公开信息。显然，提高信用调查报告质量必须要保证能够从政府部门和相关机构获取必要的信息。然而，目前我国在采集政府部门和相关机构的信息还面临许多困难。以企业征信行业为例，征信机构需要采集的信息中有很多分布在工商、税务、海关、外经贸、银行等一些政府部门和机构。由于对这些政府部门所掌握的信用信息应不应该公开？哪些内容需要公开？通过什么方式公开？政府对这些问题都没有做出明确的规定，这在一定程度上增大了征信机构信息采集的难度，不利于信用调查报告质量的提高。因此，应及早对政府部门的信用信息公开做出明确规定。
（3）推动信息化建设，促进征信市场效率的提高
现代信息技术的快速发展和广泛应用，为信用管理行业提高效率创造了有利条件。在发达国家，信用信息的采集和信用调查报告的提交等工作都已通过网上进行，征信机构的运营效率显著提高，成本则趋于下降。目前，我国正在积极推动信息化进程，政府部门在信息化过程中应建立自己的数据库，这样不仅有助于政府部门管理效率的提高，而且有助于同征信机构的征信数据库对接，提高信用信息采集的效率。
（4）采取有效措施，增加对征信行业的需求
我国征信市场潜力巨大，但要使潜在的市场转化为现实的市场需求，在发展初期需要政府部门对该行业的规范和推动。
①引导企业加强信用管理，培育自主需求
在市场经济下，企业是信用风险的主要承担者之一。然而，由于我国的各类企业作为独立的市场主体存在的时间并不长，应对市场风险、特别是应对信用风险的能力相对不足。因此，政府可以通过政府网站、新闻媒体等各种途径加强对信用管理知识的宣传，推广一些企业在信用管理方面的成功经验，通过采取各种有效措施引导企业加强信用管理，以达到增强企业防范信用风险的能力和增加对信用服务市场需求的双重目标。
②出台相关规定，扩大资信调查报告等产品在某些领域的使用
扩大信用服务市场需求的另一重要方面与政府规定有关。比如，政府可以出台相关规定，鼓励或强制性要求在某些情况下必须使用征信机构的产品，这样将会有效促进市场需求，更有效的防范金融风险，扩大征信市场需求。
3、对征信机构进行有效监管
从国际经验看，政府对信用管理行业的监管方式与该国信用管理法律体系的状况密切相关。法律法规越完善，政府的直接管理职能就相对弱化，信用管理行业的发展也比较规范；法律法规不健全，政府监管部门的直接管理职能就更为重要一些，信用管理行业的发展状况更容易受政府行为的影响。我国信用管理行业的发展的时间不长，必须加强政府对该行业的管理和监督。根据我国信用管理行业发展的实际情况，对信用管理行业的监管主要包括三方面内容。
（1）规定适当的准入条件
规定市场准入条件的目的并不是为了阻止更多的企业从事这个行业，而是为了保证所有从事信用管理行业的企业都能够满足市场运营的一些基本条件，使得该行业能够在一个相对较高的起点起步，并能够有效保护消费者利益。基于此，制定市场准入条件的重点可定位在两方面：一是设定必要的技术条件，如明确规定信用信息管理和信息安全的技术要求、相关标准等；二是设定一些禁止进入条款，如禁止违反某些法律规定和在该行业中出现不当行为者从事该行业，禁止政府机构设立征信机构等。
（2）对征信机构的日常运营进行监管
对征信机构监管的重点是对其日常运营状况的监督，其主要内容包括：对征信机构的定期检查，确保其按照相关法律规定的程序运营；接受消费者和企业的投诉，对侵害消费者和企业利益的行为进行调查；对征信机构蓄意制造虚假信息或欺骗等不当行为进行处罚等。需要明确指出的是，政府部门对征信机构的日常监管应严格遵循监管规定，防止将日常监管变成任意干预，影响征信机构的正常运营。
（3）、对征信机构退出的监管
在市场竞争中，征信机构可能出现破产、分立、合并、重组等各种情况。在未来一段时期内，我国征信机构进入和退出征信业务将会相对频繁，因此宜及早对此做出明确规定。对征信机构退出行为进行监管的基本内容应包括：征信机构在做出破产、分立、合并和重组等决定时应向政府监管部门报告，并就征信数据库的处置方式做出详细说明；政府监管部门对其处置方式进行审核，保证其处置方式不会危害消费者利益。[3]
4、加强对消费者的保护
由于征信机构从事的所有业务几乎都涉及到企业和消费者信用信息的采集与使用，因此很可能会侵害到企业的商业机密和消费者的个人隐私，损害企业和消费者利益，所以需要对此做出规定。[4]
从国际经验看，保护消费者利益不受到侵害是一项基本原则，一般都出台了相关法律对信用信息的采集和使用等做出决定。比如，美国出台了以《公平信用报告法》为代表的一系列法律；欧洲许多国家都出台了《数据保护法（Data Protection Act）》。虽然各国国情和文化传统等方面的差异，各国对信用信息采集和使用范围的规定并不一致，但一般都明确规定哪些信息允许或禁止采集，同时特别强调要严格限定信用信息的使用范围。很多国家都严格限定所采集的信息要与信用活动直接相关，其中主要是以往的信用付款记录等，而有关个人收入、资产、纳税等方面的信息严禁采集。在一些国家，正面信息的采集要得到消费者的书面同意，但由于这些信息并不是由征信机构直接向消费者采集，而是向银行等机构采集，因此银行同消费者开展业务时一般都列明拟将相关信息同第三方机构共享，让消费者签名选择是否同意。在信息的使用上，欧洲各国的数据保护法一般都规定使用征信机构的信息只能和信用交易活动相关，有的国家还对不同的信息使用者的使用范围做出规定。以德国为例，信用卡公司、银行和租赁公司可以从征信机构获得全部（正面和负面）信息，贸易、邮购订货公司、电信公司、保险公司等只能从征信机构获得负面信息，而收账公司只能从征信机构获得住址方面的信息。我国目前对信用信息的采集和使用等尚需完善，政府应抓紧出台相关的法律法规，明确信用信息采集和使用的范围以及采集的方式，以更好的保护消费者利益。而作为政府监管部门的官员应定期对征信机构进行监督检查，确保征信机构能够真正按照相关法律规定的内容和程序采集、管理和使用消费者的信用记录，从而有效保护消费者利益。[5]
五、政府应依法行政，树立良好的信用形象
在现代经济发展中，作为市场的参与者，政府具有双重身份，一是作为经济行为主体直接参与经济活动，如发行国债、政府采购，基础设施建设等。二是作为执法者，是经济活动中的“裁判员”。无论作为何种身份，政府信用都是影响信用经济能否健康发展的重要因素。
（一）政府良好的信用形象是信用经济发展的基石
政府是行使国家赋予职权，执行国家意志，代表国家处理政务的机关。政府利用手中的行政权力，履行行政职责，维护社会和人民利益，对人民负责，对人民守信。这不但是我国建立社会主义市场经济体制的要求，也是我国参与世界经济竞争的要求，是信用经济发展的基石。[6]
一方面，政府信用是建立完善的社会信用体系的必要前提和价值导向。在社会体系中，政府作为行政权力组织，处于社会的中心地位。政府行为直接影响信誉。中国古代就有“民以吏为师”的说法，政府的一言一行都是普通公民学习的榜样。因此，在社会信用体系中，政府信用居于主导地位，政府信用的好坏对企业信用和个人信用具有很强的示范作用。因此，政府信用是政府有效发挥管理社会职能的一个重要前提条件，政府信用在整个社会信用体系中居于主导地位。另一方面，政府信用是社会主义市场经济体制的建立和完善的保证。作为制度的制定者，政府怎样保证制度得到公众的认可、在社会经济活动中真正发挥作用，主要取决于政府的信用度的高低。一个强有力的政府必然能够更有效的实施政府方针和政策，所制定的制度也就更易于被公众所认可和遵循，反之，弱势政府失去了公众的信任，制定的制度只不过是些空空的白纸黑字而已，难以被执行。一个信用度高的政府所制定的制度更易发挥作用，从而进一步提高政府的信用度和公信力，而一个弱势政府，因为所制定的制度不易为大众所接受而较难取得较好的效果，从而进一步弱化政府的信用度和公信力，造成恶性循环。改革开放以来，我国政府在公众心目中的威望和公信力大大提高。但是，少数个别部门尤其是一些地方政府对政府守信问题认识不够，认为政府权力可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题。在这样的观念支配下，违法行政，地方政府公然违背中央的政策，失信于民的现象不断发生。有些地方政府在经济活动中，不恰当介入，以公共利益为借口，公然违约，不守承诺，“透支”政府信用。有些地方政府甚至弄虚作假，欺下瞒上，朝令夕改，政策随意。加上监督不力，造成违法行政、执法犯法、违法执法现象屡禁不止，严重损坏了政府的形象。[7]
（二）政府树立良好信用形象的途径
1、提高对信用的认识。各级地方政府及其公务员，要充分认识政府信用的重要意义，形成信用共识，把加强政府信用体系的规划和建设作为自己的重要使命。对政府成员进行广泛深入的诚信教育。作为政府公务员应自觉规范自身行为，做到在公正履行职能中建立国家工作人员的诚信，又在诚信的基础上更好地履行自己的职责。
2、尽快转变政府职能。在过去传统体制下，政府管了许多不该管也管不好的事，结果给公众和企业造成轻诺寡信的印象。转变政府职能就是变过去的全能政府为有限政府，变无所不为的政府为有所不为的政府。使政府只按社会分工集中精力干好本职工作，承担有限责任、有限信用而不是无限信用，从而更容易信守诺言，取信于民。
3、坚持依法行政。人民遵法守法，政府依法行政，应该是社会主义市场经济的基本要求。改革开放以来，我国在行政领域制定了众多的法律法规，但政府依法行政还存在很多问题，政府及其职能部门不按照行政法规和部门规章办事的现象突出，违法审批、乱执法、违法执法、滥处罚、执法不公不严、官员违法等有悖于依法行政的现象屡禁不止，严重损害政府在人民群众中的信用形象。只有依法行政，依法执法，才能树立政府为人民服务的形象，才能从根本上解决政府的信用问题。
4、加强行政决策的科学性。行政决策是国家行政机关依据法定权力履行职能对国家和社会公共事务做出的决定。但是一些地方政府在行政决策中严重违背经济规律，以行政长官的意志代替科学的论证，甚至有的行政领导为了政绩而上马“政绩工程”。另一方面，一些领导干部，即使真想为地方经济发展建功立业，也没有科学论证，款贷了、工程上马了，领导上调了，债务留给当地群众了。一些地方政策没有连续性，朝令夕改，说变就变了，一届政府一朝政策，影响政府的形象，使群众对政府的信任降低。[8]
5、处理经济活动冲突要坚持公正、公平、公开的原则。农民的负担问题、证券市场的造假问题、社会公共产品和服务的定价问题、民与官的官司问题等能否处理好实际上是对政府信用的考验，同时也是提高政府信用度的机会。政府只有真正成为了一个合格的“裁判员”，才能得到各个社会阶层的认可。
6、建立信用考评机制和追究、赔偿制度。从中央到地方逐级建立政府信用考评机制。上级政府负责下级政府的信用考评，本级政府负责所属部门的信用考评，国家工作人员的信用考评由其所在单位负责。考评结果向社会公布，集体考评结果做为其参评先进的依据，个人考评结果则作为本人晋升、晋级的依据。同时，国家要尽快制定政府违规失约的追究、赔偿制度。对缺德失信的行为要依法追究其行政及经济责任，并给予受损方一定的补偿。通过这强制性的外在约束来防止一些地方和部门随意施政。
综上所述，政会只有充分地履行自已的职责，全面发挥在信用建设中的作用，才能使我国的信用体系更完备，信用环境更好，社会信用程度更高，更有利于社会的健康、和谐、科学的发展。
参考文献
[1] 吴晶妹. 现代信用学. 北京：中国金融出版社，2002
[2]中国市场学会信用工作委员会. 公务员信用知识读本. 北京：中央文献出版社，2004
[3]国家经贸委青年理论研究会. 中国社会信用体系建设——理论、实践、政策、借鉴.北京：机械工业出版社，2002
[4]林均跃. 社会信用体系原理. 北京：中国方正出版社，2003
[5] 张世卿。 浅谈社会信用体系建设。http://finance.sina.com.cn 2006年01月16日 23:17 新浪财经
[6] 杜金富. “十一五”时期我国的社会信用体系建设。www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524 ... 2011-1-28
[7] 张维迎. 产权、政府与信誉. 上海：三联书店，2001
[8]陈全生、陈文玲、张泰、刘应杰、王敏、王飞、姜秀谦. 加快推进社会信用体系建设对策建议。http://news.163.com 2004-01-15 11:09:30
.
作者简介：涂克明 （1957-）男 湖北仙桃人，中共武汉市党校法学部教授。