谢逸枫:10万亿地方政府不良贷款债务如何清偿?


谢逸枫:10万亿地方政府不良贷款债务如何清偿?

  摘要:2011年6月14日,中国人民银行公布《中国金融稳定报告(2011)》,指出“政府部门债务水平较低,但隐性负债问题值得关注”。报告披露,2010年,全国财政赤字1万亿人民币,占 GDP比重仅为2.5%,政府部门债务状况良好。然而,数据并不能掩盖过去两年大规模举债之后,地方政府债务潜在的风险,这已是多方共识。央行所指的政府部门隐形负债规模较大,可从中央和地方政府两个维度分析。从中央来说,隐性债务主要包括大型金融机构改革过程中形成的共管基金;一些政策性或准政策性金融机构大量发债以及一些政企不分的部门负债较高。隐形负债的第二个维度是地方政府。

  央行《2010年中国区域金融运行报告》披露,截至2010年末,全国共有地方融资平台1万余家,地方政府融资平台贷款规模大体在14万亿元左右。截至2009年底,接受审计署审计的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元。其中,政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务,分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%;而有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力之比超过100%,最高的达364.77%。此外,地方政府在社会保障资金和住房公积金等方面存在的欠账,以及村镇债务等隐性负债问题,都增加了财政风险。换句话说,地方政府的隐性债务风险,已经成为威胁我国经济安全和社会稳定的“头号杀手”。

  2011年6月27日,审计署发布的“关于全国地方政府性债务审计情况的报告”显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元。消息一出,立即引起社会强烈关注。地方债之所以引起高度关注,关键是我国地方政府性债务由来已久,但长期以来底数不清,不知道债务规模究竟有多大。所以相关猜测非常多,有说4万亿的,有说10万亿的,有说14万亿的,有说几十万亿的,口径都不一样。国家审计署公布的中国各级地方政府10万亿债务的数字,结束了各界长期以来围绕地方政府债务规模而猜谜的现象。

  应该说,这个数字,相较于之前一些机构猜测的14万亿的规模要小,但仍然远超过2010年8万亿的财政收入,地方政府会否发生违约风险,依然是各界最为关心的话题。国家审计署的判断,是负债率并未超过地方政府的偿还能力。从总的负债率看,地方政府直接的负债和担保责任下的或有负债的比例是70%以上,这远高于欧盟关于成员国债务不得超过60%的红线。

  从偿还的期限看,未来几年将迎来还债的高峰,以3到5年的平均还款期计算,还债高峰将出现在2012年至2013年左右,加之届时地方政府换届等因素影响,地方债务导致违约的叠加因素会大大增加。从地区看,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%,这已经接近欧元区一些深陷主权债务危机的国家的标准。特别是,从债务来源和偿还的途径看,债务余额中银行贷款为8万4千多亿,占全部债务的79.01%。而银行的这些贷款,大多要么以土地做抵押,要么主要依靠土地收入偿还。

  对于处于高速增长中的地方经济而言,债务规模本身无论是10万亿,还是14万亿,其实并不可怕,只要实体经济具有很强的造血功能,只要中小企业生机勃勃,债务的偿还就会有保证,但如果将债务的偿还一股脑压在土地财政上,这在任何时候都是一种最坏的选择。依赖土地财政最终是一条死路,解决地方债务最好的选择是果断摆脱对土地财政的依赖,转变经济发展方式,而绝不是相反。

  审计署审计长刘家义6月27日说,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。受国务院委托,刘家义向十一届全国人大常委会第21次会议作关于2010年度审计工作报告。刘家义介绍说,按照国务院的部署和要求,审计署组织全国审计机关4万多人,对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计。

  审计发现,在107174.91亿元地方政府性债务余额中,政府负有偿还责任的67109.51亿元,占62.62%;担保责任的23369.74亿元,占21.80%;可能承担一定救助责任的16695.66亿元,占15.58%。在这些债务余额中,有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫称:“截至2010年年底,全国省市县三级地方政府性债务余额为10.7万亿元(107174.91亿元),显然高于目前总共7万余亿元的国债,相当于2010年全国GDP的27%。这一债务总额占2010年GDP的1/4,超过当年全国财政收入。这笔巨债总额,超过2010年全国财政总收入8万多亿,还多出2万多亿,是2010年全国土地财政总收入2.9万亿的4倍左右。未来两年,地方政府将迎来还债的高峰,而其中有2.5万亿债务打算卖地偿还。地方政府不良资产竟然达到10.7万亿贷款,犹如给中国经济和金融安全埋下一颗定时炸弹,一旦爆炸,或将导致中国经济萧条和爆发金融风暴。

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示:“地方债务负担沉重,已经成为困扰中国经济稳定发展的巨大隐患,甚至被认为是导致房地产调控无法继续深入的重要症结。需要提及的是,地方财政对外部融资具有切实的需求。在这一现实语境下,与其让地方债务以隐形的方式肆意蔓延,不如改革既有法理制度,通过建立地方债合理融资体系,来推动地方经济的良性循环。用一年全国财政总收入也还不清,用三年土地财政收入也一样还不清。试图靠放松对房地产的调控来化解地方债务危机,不仅无法缓解,反而会激励地方政府对土地财政更加依赖,最终会因房地产市场的泡沫破灭而使得资金链完全断裂。

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫认为:“截至2010年,地方政府债务余额超10万亿元,占2010年GDP的1/4,超过去年全国财政收入。地方财政对卖地收入依赖较大,政府计划用卖地收入偿还其中2.5万亿元的债务,应该警惕债务透支推高房价。这个谜底对市场也算是个正面消息毕竟10万亿元的权威数字与民间机构预估的14.4万亿元天量,有着不少的差距。地方债虽然“速效”地支撑了地方基础设施的发展,但由于信息透明度不高、债务管理制度阙如等,地方债也为我国宏观经济、尤其是金融体系健康留下了隐患。

  审计结果表明,我国地方政府性债务最早发生在1979年,到1996年全国所有省级政府(含计划单列市,下同)、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。从审计情况看,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。

  审计发现,地方政府性债务的举借和管理等方面还存在一些问题,亟须研究和规范。一是地方政府举债融资缺乏规范,大部分债务收支未纳入预算管理。二是部分地区和行业偿债能力弱,存在风险隐患。从地区看,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。至2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

  从行业看,高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务,借新还旧率较高。三是地方政府融资平台公司数量多,管理不规范。至2010年底,全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家,有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。融资平台公司2010年底的政府性债务余额占全国地方政府性债务余额的46.38%,其中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别占63.12%、16.38%、20.50%。审计还发现12起涉嫌经济违法违纪案件线索,正在依法查处。

  2010年度审计工作报告显示:截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。地方政府负有偿还责任的债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率)为52.25%,加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

  我们的市级政府和县级政府“破产率”居然分别高达19.9%和3.56%所谓“78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%”,实际也就是说,这些地方政府已经事实上达到了破产的标准。我国预算法明确规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。虽然2009年国务院试水发行了地方政府债券,但额度只有2000亿元,这与10万亿元的地方政府债务余额,悬殊有如天壤。

  某种意义上,2000亿地方政府债券之外的9.8亿其他地方政府债务,都存在很大的违法嫌疑。因为在法律上找不到负债依据,所以大部分债务收支未纳入预算管理,主要依赖土地出让金等预算外收入来偿还。这又形成两大弊端:一是政府举债愈发欠缺规范,二是严重依赖土地出让收入,致使地方政府成为高企房价的最大既得利益者。

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示:“地方债的具体运作一般是通过地方融资平台实现:地方自行设立投资公司,以政府资产为抵押,财政收入为还款来源,向银行借贷发展项目。可见,“地方收入”是评估地方债风险的核心要素。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。既然“地方财政收入的主要来源是土地收益”是个不争的事实,那么,地方债违约的风险在一定程度上可以认为是来自于地方土地收益。土地财政不能“剧终”,地方债的影响就很可能会累及房地产业态。警惕地方债成助推房价的生力军,这已经不是一个单纯的理论问题,而是在摸清债务现状后的现实思考。

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫称:“由于地方政府10.7万亿债务中有超过一半将要今年上半年陆续偿还,目前部分城市地方政府因债务到期,却无法偿还而被银行告为违约,也是无奈的事情。因为部分城市地方政府完成没有如此庞大财政收入的债务偿还能力,明显超出负担偿债能力。即时有,也得分期付款偿还。特别是今年1000万套保障房建设资金达到1.4万亿,更让地方政府雪上加霜,所以,靠地方政府土地财政收入和财政其他收入及融资平台缺乏的情况下,地方政府债务要几年内还清,恐是遥遥期。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中,中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券,地方政府通过融资平台公司等方式筹集了大量资金。当前地方政府性债务部分主要源于应对危机。

  中国社会科学院副院长李扬:地方政府债务形成原因十分复杂。一是各级政府间事权和财权高度不匹配,这是造成中国地方政府性债务屡禁不止、愈演愈烈的根本性体制原因。二是没有厘清政府和市场、企业的关系,政府融资所提供的产品性质混淆,投资主体混乱。三是相当部分债务与应对危机的宏观调控措施密切相关,但这部分债务不应同非危机时期的一般性政府债务等量齐观。

  友诚企业家扶贫基金会常务副理事长汤敏:我粗略算了一下,为解救两次危机而造成的地方政府债务约为5万亿元。这笔债务,不是正常情况下形成的,而是应急之策,不能全都用正常情况下的收益率来分析,甚至完全用商业模式来分析其风险。当时,假如中央不当机立断,以包括地方债在内的重拳来解救危机,我国房地产、金融都可能出现崩盘局面,导致大量农民工下岗,经济增长大幅下滑,带来的风险更大。这种在危机中刺激经济的用债方式比西方消费型的刺激经济方式可能更好一些,后劲要大一些。这些债务的投入,对基础设施的改善和对民生的贡献不可忽视。

  中国社会科学院财贸所所长高培勇,地方政府性债务问题不是今天才有的。1979年就有第一笔地方债,而这一年是改革开放的第一个年头。历史地看,以往债务往往以其他形式出现,不是直接以债务形式出现,2008年以后,趁着反危机操作的浪潮,各地开始搭建融资平台,地方债问题开始变得特别突出。追根溯源,政绩观、财政主体多元化和地方财政不健全是地方债产生的体制性因素。

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示:“地方政府欠了这么多巨额债务,如何偿还?如何化解这种高危险性债务风险,这无疑是个严重问题。不仅考验中国政府执政能力,也是中国政府对经济发展遭遇问题解决能力的检验。显然要地方政府偿还如此庞大负债,是不可能。按照市场经济的原则,一个借贷者还不出债,唯有破产。所以中央政府不会坐视不管方政府真的破产。显然,中央政府的财力和物力也是有限,特别是中国去年和今年的自然灾难消耗大量的财力物力下,中央政府的收入主要靠央企和国企上缴的利润和全国纳税人上缴的税赋及其他放外债的收入。因此,中央政府要承担起为全国地方政府性债务的偿还责任,最终的买单者只能是民众和央企及国企。”

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫指出:“目前房地产调控处于胶着状态,尽管政府用了很多行政手段,但房价就是降不下来,造成房价飙升的“土地财政”制度未有触动。今年前5个月,全国的土地出让收入已比去年同期下降了11%,为还巨大债务,政府有可能将调控放松,为增加土地财政收入,但是房价下降就不要指望了。另外是财税收入显然是还债务的“钱袋子”的重要来源,个税提高到3500元和为发展新兴产业的宽松财税优惠政策,将影响到政府财税收入提高。CPI和PPI不断上升,通胀压力巨大大,而银行储蓄的负利率问题日趋严重,将民众的应得利益转移给借贷者。负利率实际上是在要求民众将利益通过潜在的渠道转移给地方政府。所以政府使用权力“借用”民众的利益来化解这种债务风险。”

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示:“追根溯源,政绩观、财政主体多元化和地方财政不健全是地方债产生的体制性因素。因此,中国地方债务风险的最终化解,一方面要尽快解决分税制的体制问题,另一方面,在偿债的来源上,要尽快摆脱对土地财政的依赖,防止地方政府只能依赖卖地生存,形成恶性循环。建立健全规范的地方举债融资机制,推进融资平台公司的清理规范,建立合理融资体系 抑制地方债肆意蔓延。”

  刀客地产顾问机构董事长谢逸枫称:“解决如此巨大债务和清理时不影响中国经济及老百姓的生活,最好的方式就是发行“债券”,允许地方债“债券”在交易所上市交易。对于缓解地方财政缺口问题,优化地方财政收支结构是非常利好的。同时还可以参照美国市政债券模式,即所募集资金用于比如高速公路、污水处理厂等营利性公共产品投资,再以这些项目的日后获利偿还债务。所以进行资产或贷款交易、资产证券化、甚至创造这些贷款的衍生品等,都应考虑试行。由于地方负债所形成的相当部分资产是优良的,甚至已经增值,短期就可以盘活几万亿元资产,同时也可丰富我国债券市场的品种结构,从而促进债券市场发展。但长期来讲,还是要采取盘活资产、进行税制改革等最终解决方案。”

  那么,我国又该如何加强政府性债务管理,有效防范和化解潜在财政风险呢?刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示,因政府债务的种类繁多,成因复杂,再加上地方政府及其职能部门又无法破产,因此无论是摸清真实情况还是彻底清理整治都比处置银行不良资产更加困难,必须调动多方力量,采取综合配套措施积极慎重来处理。第一,政府投资应保持合理的投资规模,更好地体现量力而行、优化结构。

  第二,对融资平台的融资状况进行清理、核实,加强对地方债务指标的监控和风险管理,包括建立风险预警机制、建立地方财政的偿债机制等。第三,在全面深入调研的基础上,应区分不同的债务类型,针对经常性债务和融资性债务,直接债务和间接债务,显性债务和隐性债务分别研究制定不同的处置办法。第四,与其让各级地方政府暗地里借债,不如“允许地方政府公开、规范地发行地方债”,把发行地方债作为一个重要的“筹码”,从而达到清理地方债务、公开地方财务、增加地方财政透明度,规范地方政府的投融资行为。