高新区开发建设模式选择分析
1、两种开发模式
园区开发建设模式主要是要解决谁来开发、如何开发、开发主体之间的利益协调等一系列问题。综合当前国内园区的开发模式，比较典型的开发模式有“穷开发模式”和“富开发模式”两种。
所谓“穷开发模式”，是指开发区启动开发资金并不充裕，比较“穷”，这决定了其开发方式必定是“逐片开发”、“滚动开发”，即用初期有限的资金先开发一小片土地，等有了收益，再用收益投入到下一片土地的开发中去。早期的苏州高新区、天津开发区等开发区都曾采用这种方式。由于开发资金并不充裕，一定程度上需要政府更深地介入，这导致初期的管委会和开发公司往往合二为一。由于开发资金不充裕，逐片滚动开发，受外界影响因素比较大，从而导致开发区总体规划不明朗或经常修改。
所谓“富开发模式”是指启动开发资金比较充裕，从而能够将土地一次性大片连片开发，对管理架构和开发规划也有明显的促进作用。苏州工业园区就是典型的“富开发模式”，开发初期有新加坡方面提供的数亿美金，使得负责开发的合资公司能够做实，能够与园区管委会相分离，同时能够对整个开发区进行总体规划，整体开发好土地，并在随后的很长时期内基本严格按照总体规划实施。
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开发建设模式
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实施前提
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开发形式
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管委会和开发公司关系
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优缺点
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“穷开发模式”
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启动开发资金不充裕
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逐片开发，滚动开发
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合二为一
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总体规划不明朗或者经常修改
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“富开发模式”
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启动开发资金比较充裕
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全面开发
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分离
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总体规划能够得到落实
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2、模式选择——弹性开发模式
“穷开发模式”是高新区起步开发建设的现实选择，为了解决资金问题，降低园区前期投入，引入战略合作者合作开发，采取BOT等方式灵活合作，从而保障各方利益。
开发区初创阶段，为了提高开发建设效率，建议采取政企合一的组织模式，以利于最大程度地整合资源进行高新区开发建设。
为了高新区提升核心竞争能力，随着开发建设的推进，建议逐步转换成政企分开的组织模式，从而更为有效地推进园区开发建设。
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分类
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典型代表
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优点
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缺点
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管
委
会
和
开
发
公
司
的
关
系
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政企
合一
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1999年之前的苏州高新区、南通开发区等
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行政效率高，调动资源的能力强，有利于集中有限的人力、物力、财力用于开发区建设，在我国很多开发区建设的初期较为多见。
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易导致政企不分，管委会管理权力过分集中，使管理精力分散。降低管理的效率；开发总公司的作用不能充分发挥，公司缺乏活力，形同虚设；由于受自身利益驱动，很难对所有企业一视同仁。
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政企
分开
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苏州工业园区，1999年之后的苏州高新区、天津开发区等
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体现了“小政府、大企业”的司原则，有利于充分发挥政府的行政职能。同时利用实力雄厚的企业资金和先进的技术管理经验来弥补开发区自身的不足，有利于发挥企业的经济职能。使二者相互促进、相互配合。推动开发区的开发建设工作和经营管理工作有条不紊地进行。
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在开发区初创阶段，实现这一模式，有可能难以集中有限的人力、物力和财力用于开发区建设。
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3、苏州高新区的成功开发管理经验
（1）园区概况
苏州高新区于1990年11月开发建设，1992年11月被国务院批准为国家高新技术产业开发区，1997年被确定为首批向APEC成员开放的亚太科技工业园，1999年被国家环保总局认定为国内首家“ISO14000环境管理体系国家示范区”，2000年被原外经贸部、科技部批准为国家高新技术产业开发区高新技术产品出口基地，2001年被批准建设国内首家国家级环保高新技术产业园，2003年4月被国务院批准成立出口加工区。辖区面积258平方公里，总人口25.8万人；下辖7个镇（街道），下设通安分区、东渚分区、浒墅关分区和苏州高新出口加工区。
自开发建设以来，苏州高新区坚持聚集新产业、建设新城区和建立新体制的发展思路，大力建设高标准的基础设施和公共服务设施，同时构建精简、高效、规范的管理和服务体制，区域经济社会取得了健康、快速发展。
（2）主要措施
——结合自身条件和入区企业需求选择开发模式
苏州高新区具备优越的地理位置、大量的可用劳动力以及较好的供给链基础条件，并且政府服务意识强，提供了税收和土地优惠。但是待建基础设施较多，高新区无财力进行较大规模投入。在此情况下，苏州高新区采取了分阶段规划、渐进式开发的模式，在开发初期缺乏资金投入和开发经验不足的条件下，在若干阶段进行逐步规划和开发，积累资源和能力进入开发的良性循环，推动开发区经济快速发展，同时逐步提高园区的开发标准，使园区逐步走向知识型、生态型、适宜居住型的新城区。逐步形成了建设外向型生产加工基地的目标，重点聚焦电子信息产业，吸引发达国家外资入区。
——基础设施与环境建设先行
苏州高新区在开发过程中，始终将先行建设基础设施和环境作为吸引企业入驻的重要措施。
基础设施方面，基本形成了“外成环、内成网”的交通网络，建成自来水厂、管道液化气厂、污水处理厂、热电厂等，引入电信服务供给商进驻；物流方面，吸引国际知名物流公司进驻，并建设公共型保税仓库、出口监管仓库等；税收和土地政策方面，管委会从成立起就有独立的财税、规划、土地和工商治理权；社会服务体系方面，主要措施包括规划建设国际教育园，提高医疗卫生水平，创建和谐社区，实施“富民工程”，健全社会救助体系等；为美化生活环境，高标准、高质量建设住宅小区、动迁户安置小区，吸引大型购物超市、连锁店相继进区，建设现代化的大型娱乐设施苏州乐园、开放式城市公园以及公共绿地，配套商业特色街。
——高效的政府治理
苏州高新区的开发组织的主要特点是成立具有投融资职能的公司——苏州高新集团，发挥了重要的土地开发资金筹措功能，并承担了大量土地开发、基础设施及配套建设。
苏州高新区开发组织经历了三个阶段，1990~1996年，高新区和行政区治理上各自为政，管委会有独立的财税、规划、土地、工商治理权，管委会与高新集团两块牌子一套班子；1996~2002年，1996年苏州高新上市，提供了重要的融资平台，1999年管委会与高新集团实行分治，高新集团成为积极的投资主体，土地批租向土地经营转型；2002年以来，开发区和行政区职能合并，成立“高新区、虎丘区”，小政府、大社会初见成效。
开发组织各层级功能定位清楚，如苏州市政府目标是成为精简高效的政府，苏州高新区管委会的定位是开发建设为主的服务型政府，苏州高新集团的定位是高新区综合开发商(房地产、基础设施、物流、环保、旅游、高科技等)，上市公司苏州高新股份公司的定位是城市化综合服务商。
凭借这样的开发组织形式，遵循亲商服务理念，按照“小政府、大社会、大服务”原则，苏州市政府以及高新区政府的高效治理为开发区有效运作提供了保障。
——应对外界变化实施开发模式转型
技术创新方面，技术升级加快以及知识产权保护措施加强，为中国企业与发达国家企业建立更紧密的研发合作关系提供了基础，知识经济的兴起进一步推动了制造国际化之后的研发国际化和技术转让扩大化。
此外，原来的以吸引跨国公司入区建立生产基地的模式在新形势下也出现集约化程度不足、外向程度过高、自主创新能力不强以及民营企业规模小，实力不强等问题。
2002年，苏州高新区的开发定位调整为“科技、生态、文化、高效”，即“以高新技术产业、旅游休闲观光、国际科研中心和高品质居住为主导，融现代文化和传统文化于一体，建设成科技、文化、生态、高效的现代化新城市”，实现了“一区多园”的布局。
为满足新的需求并逐渐转型，苏州高新区推出了一系列的具体举措：引进研发机构，特别是知名公司研发机构；建基础研究机构；建技术孵化和产业化基地；促进产学研合作；财政投入建立科技发展基金；引入风险投资机制，成立风险投资公司；进一步提升生态人文环境，集花园、休闲、旅游、宜居为一体等。
（3）经验
——开发区应结合自身条件和企业需求选择开发模式；
——重视基础设施建设和环境治理；
——高效的政府治理是开发区成功的要害；
——重视环境条件变化带来的影响并采取相应对策措施。
(作者挂职于惠州市东江高新科技开发区管委会，此为工作论文）