是执法，还是报复？
——-黑龙江垦区农民遭遇1580多万元罚款的调查
□本刊记者姚卜成
2010年12月17日，在建三江创业法庭被告席上的大兴农场农工刘艳、赵成凯，正在向法庭递交案件材料，黑龙江挠力河国家级自然保护区管理局建三江分局（以下简称管理局分局）的工作人员忽然闯进法庭，来到刘艳面前送达了一份《林业行政处罚权力告知书》（黑挠建林罚权告字（2010）第（2）号）。
这张罚款告知单显示:
刘艳因2010年11月27日在黑龙江挠力河国家自然保护区内开垦种植湿地2370亩，违反了《黑龙江省湿地保护条例》，根据《黑龙江省湿地保护条例》第三十三条、第三十六条，第三项第三十七条的规定，拟对你给予如下行政处罚：1，处以15807900元的罚款；2，立即恢复湿地原状。
……
黑龙江挠力河国家级自然保护区管理局建三江分局（机关公章）
2010年12月17日
此时，刘艳的代理人，正在法庭上做答辩准备的北京市中尚律师事务所律师刘桂琴站了出来：案件已经以“农业承包合同纠纷”开庭审理了？怎么又变成了“非法开垦湿地”？这里是法院的审判庭，为什么要在案件开庭期间闯进来送达这份天价罚款告知书？是你们不懂法律，还是在刻意威胁当事人？
据刘艳说，管理局分局的一位工作人员说了一句“承包费交了，不就没这事了吗？”，然后管理局分局的人走出了法庭。
状告农场“一号文件”
刘艳告诉记者，当时看着这份罚单，心里第一个感觉就是“不让人活了”，一个农民，要种多少年的地，才能挣一千多万？上访三年没有得到一个满意的答复，身上的枷锁却越来越重。
上世纪九十年代初，正是黑龙江垦区党委号召广大农工“勇挑重担，投身改革”，积极创办家庭农场之际。家庭农场实行“两自理”：即“生活费自理，生产费自理”，并自主经营，自负盈亏。刘艳、赵成凯看到了机会，于1995年至1996年期间通过拍卖“五荒”的方式取得位于建三江境内的荒地9000余亩的土地使用权，通过自行投资开荒成为可耕种土地，并取得了国有土地使用权证。
1998年前后，大兴农场向全场家庭农场开发户发出通知，声称将要以新证换旧证。通知里还说“如果以种种理由拒绝换发新证的，农场土地科将视其为违法占地，由土地科代表土地局收回其所开发的土地，交给农场或者作业区，重新发包给他人……”
刘艳、赵成凯“想都没想”就把土地证交了上去。但他们没想到，土地使用权证自上交之日起，至今已经“更换”了十几年，还没有发下来。
2009年，大兴农场新任厂长薛英贵到任后，大力整理农场的土地承包费，并制定了大兴农场《黑龙江省大兴农场二00九年深化改革实施方案》“兴场发[2009]1号”（以下简称大兴农场一号文件）。该文件中对大兴农场的承包地范围以及土体承包费用作出了具体的规定，并以此为依据收取农户的“土地承包费”。而其中赫然列出十几项可以扣掉农工预交的每亩20元技术保证金的理由。农工触犯其中任何一项要求，技术保证金就会被全部没收或部分没收。
刘艳、赵成凯表示，这份文件把大兴农场范围内的所有家庭农场，即自行投资开发的“五荒”地都纳入了收费范围。而且所有的土地是一年一发包，《黑龙江省国有农场土地承包费管理办法》第八条规定，国有农场现有耕地划分为责任田和机动田两部分。机动田最高不得超过10%，要合理确定农工责任田面积，防止通过减少农工承包责任田面积等方式损害农工利益。《黑龙江省国有农场土地承包费管理办法》第十四条规定，机动田原则上一年一发包，承包期最长不得超过3年。
而大兴农场却偷换概念、欺骗群众，把农场的全部土地都当成了机动地，都采取了一年一发包的原则，以收取更多的承包费。大兴农场的一号文件，不但没有减轻农民的负担，反而成为其敛财的暴力工具！
北京市中尚律师事务所律师刘桂琴表示，垦区的所有收费项目必须陈列在《农工负担手册》。《农工负担手册》是《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》（国办发［2006］25号）严格控制和清理国有农场面向农工的其他收费项目和标准中的“要求”—— 属于向农工收取的其他收费项目的，要印制农工负担手册，凡手册之外的收费，农工均可拒付。而根据国办发［2006］25号文件的要求，由于农场的一号文件涉及到了众多的收费项目，其文件在农场职代会通过的情况下，还必须按隶属关系报国有农场主管部门和财政部农业司备案方可生效。这项要求是农场一号文件法律程序上的必须步骤，否则就是违规、无效的。
刘艳、赵成凯开始拒缴“土地承包费”，并向农场收费人员索要《农工负担手册》。农场收费人员明确告诉刘艳、赵成凯：“没见过这玩意儿，快点交费得了”。
在大兴农场的主管部门黑龙江省农垦总局和财政部农业司，时至今日，刘艳均未查到大兴农场一号文件的备案材料。甚至在2011年的法庭上，当刘艳索要这份农场一号文件的备案材料时，法官拒绝出示，并明确告知“这东西不是你应该看的”。
刘艳与赵成凯气愤至极，但无可奈何。刘艳对记者坦言，我一定要告到中央去……
农场一号文件的“硬伤”
刘桂琴律师表示，大兴农场一号文件除程序违法外，还与很多现行的国家大法相违背的地方,如：
一、强行将刘艳、赵成凯等五荒农民自费开发的“五荒地”视为农场享有使用权的土地而对外承包，收取承包费，违反了“国务院办公厅转发财政部关于农业综合开发若干政策的通知”和《黑龙江省拍卖“五荒”资源使用权的暂行规定》以及《黑龙江省农业综合开发管理条例》、财政部《关于农业综合开发的若干政策》、《国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》（国土资发（2003）287号）之规定，侵犯了自费开发五荒地的农民的土地使用权。
二、大兴农场一号文件中，第四条第五款规定：统一种植结构，统一技术标准，统一购种，统一施肥灭草，统一机械作业标准。第七条第四款规定：种子统购政策，按农场规定执行，在签订土地承包合同时必须缴纳种子统购保证金。同时，第七条第七款第八项中又规定：不接受种子统购的取消其土地承包资格，由农场收回土地，另行发包。
文件中的这三条规定，违反了《中华人民共和国种子法》第三十九条：种子使用者有权按照自己的意愿购买种子，任何单位和个人不得非法干预：以及第五十六条：农业、林业行政主管部门及其工作人员不得参与和从事种子生产、经营活动。
《中华人民共和国种子法》第七十二条规定，当事人认为有关行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，也可以依法直接向人民法院提起诉讼。但大兴农场一直强调，强卖种子合法，拒绝给农民立案。
三、大兴农场一号文件中第七条第七款中规定：有下列情形之一的，取消2009年的土地承包资格，原承包的土地田农场收回另行发包：
“（5）不按农业结构调整规划作物种植的（注：没按时拆除泥草房的就会被认定不按农业结构调整，就会每亩多交纳20元钱）；（6）不接受种子统购的；（7）不交纳开闭式大棚保证金的……”
这些规定违反了《国务院办公厅关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》{国办发（2001）42}号）中“八个禁止”的规定：禁止各种推派行为以及“在西部大开发、农业产业结构调整和小城镇建设中，各地区、各部门一定要从农村实际出发，坚持群众自愿和量力而行的原则，绝不能搞强迫命令，增加农民的负担。不得违反农民意愿，干预农民自主生产经营，强制农民种这种那，强迫农民接受经营性服务”的规定。
从2009年开始，刘艳、赵成凯一直在各级垦区、黑龙江省和北京的中央有关部上访，拒缴土地承包费。2010年8月10日，大兴农场以农业承包合同纠纷为由将刘艳、赵成凯告上法庭，讨要土地承包费。经过多次审理，2011年4月28日，黑龙江省农垦中级人民法院下达了终审判决，刘艳、赵成凯必须向大兴农场上缴土地承包费。这意味着，大兴法院的一号文件，是合法且生效的。
赵成凯对记者说：“你说是国家的法律大，还是大兴农场的文件大？他们的一号文件没备案，属于程序违法，可建三江农垦法院就说合法，我咋办？只能告下去了……”
正式下达的天价罚款单
2011年6月15日，管理局分局的工作人员给刘艳正式下达了《林业行政处罚决定书》（黑挠建林林罚（2010）第（2）号）。这张罚款决定书显示：
2010年12月上旬，经大兴农场举报发现刘艳在挠力河保护区内开垦种植湿地2370亩。根据《黑龙江省湿地保护条例》第三十三条、第三十六条第三项第三十七条的规定，决定给予如下行政处罚：1、处以7903950元的罚款；2、立即恢复湿地原状。
……
黑龙江挠力河国家级自然保护区管理局建三江分局（机关公章）
2011年6月15日
从1580多万元，到790多万元，这是一份怎样的罚款？
刘艳说，这简直是最荒唐的罚款，是有意的打击报复，她的土地是1995年开发的，1996年已经形成了耕地，黑龙江挠力河自然保护区成立的时间是1998年，2002年经国务院批准升格为国家级的自然保护区。而《黑龙江省湿地保护条例》是2003年8月1日生效的，根据法律不具有溯及力的原则，发生在1996年该行为不可能受到处罚。
刘艳说，被罚款的这片耕地在2001就已经被黑龙江省人民政府划进了耕地的范围，黑龙江省人民政府为大兴农场颁发的（2001）年国有土地使用证上，黑龙江省出示的附图中明确表示是耕地。
2011年5月中旬，记者在建三江农垦分局见到的大兴农场农工暴文博、王显丛、赵志清、方振军等人均证实刘艳是在1995年开发的土地。“管理局分局的局长就是建三江农垦分局林业局局长兼任的，和大兴农场都归建三江管，他们是在报复。”
在建三江农垦分局宣传部刘部长的办公室，记者见到了管理局分局的宋（音）副局长，宋局长坦言，他们就是开发的湿地，应该罚他们。
记者问：湿地管理局成立时的四至范围是多大，四至范围的航拍图能否出示？如何证明刘艳是在2010年开发的湿地？
宋局长表示，没有湿地管理局四至范围的航拍图，大兴农场举报了刘艳是在2010年开发的湿地就是证明。
刘艳告诉记者，大兴农场现在还有人正在开发湿地，湿地管理局已经知道，他们不到现场制止也不罚款。开地面积大约2万余亩，开垦位置从七星河下游到挠力河范围，他们不知道开荒者是给挠力河湿地管理局交费还是给农场交费，为什么湿地管理局不去制止和调查？
