2011年南沙经济发展与建设新区研究之一：
谢逸枫：南沙发展非得扩容吞地吗？
引语:2011年8月20日,《广州市南沙新区定位与发展战略研究》（把广州南沙定位为“国家级新区”。除了北部的番禺区外，向东部和南部适度扩展，将与南沙隔江相望的东部部分区域，东莞市的虎门镇、长安镇及西南部相邻部分区域如中山市的黄圃镇、三角镇、民众镇、南朗镇也纳入未来南沙新区管辖范围。20日，《广州市南沙新区定位与发展战略研究》（下称《研究》）课题成果发布及研讨会在北京召开，并把广州南沙定位为“国家级新区”，这次才算“定准了调”。
在社科院发布的报告中，南沙的新枢纽作用重在落实国家“十二五”规划的目标要求，建议将南沙建设成为广东省新的政务中心依然位列八个方面的首位，而一些新的建议也出现在报告中，包括调整广州市、惠州市和韶关市三市的市际行政区划。“以南沙为突破口建设新广州，建议省并国家有关部门调整广州惠州韶关的行政管辖区划。
将广州北部原属于广州管辖、现属于惠州韶关管辖的部分区域划归广州。一方面带动这些区域发展，减轻惠州、韶关对这些相对后发地区经济、社会发展的转移支付等支持的压力；另一方面，有利于在更大范围内统筹考虑资源、要素和环境等问题，构建广州纵贯南北的科学发展带，减轻上游因低端发展给下游带来的环境压力，统筹建设新广州，建设新南沙”。
南沙新区的区划范拓展有三个可选方案：一是将广州番禺区部分开发密度较小的区域划入进行统筹规划；二是将番禺整体划入南沙新区；三是除了北部的番禺区外，向东部和南部适度扩展，将与南沙隔江相望的东部部分区域如东莞市的虎门镇、长安镇及西南部相邻部分区域如中山市的黄圃镇、三角镇、民众镇、南朗镇也纳入未来南沙新区。建议首先采取第一方案，第三方案是最终目标。国务院参事、中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元提出：将南沙新区的空间面积设计和规划进一步扩大，达到1000—1500平方公里，接近香港的水平。
根据《研究》建议将南沙建设成为广东省新的政务中心，而一些新的建议也出现在报告中，包括调整广州、惠州和韶关三市的市际行政区划。此外，《研究》还提出，南沙新区的区划范围拓展有三个可选方案：一是将广州番禺区部分开发密度较小的区域划入进行统筹规划；二是将番禺整体划入南沙新区；三是除了北部的番禺区外，向东部和南部适度扩展，将与南沙隔江相望的东部部分区域，如东莞市的虎门镇、长安镇及西南部相邻部分区域如中山市的黄圃镇、三角镇、民众镇、南朗镇也纳入未来南沙新区。建议首先采取第一方案，第三方案是最终目标,将南沙新区的空间面积设计和规划进一步扩大，达到1000—1500平方公里，接近香港的水平。
无论之于广州还是广东，南沙的战略意义毋庸置疑。也正因此，南沙从番禺的一个小岛到今天“粤港澳全面合作的国家级新区”、“珠三角世界级城市群的新枢纽”，在过去的30年间，完成了战略地位的四连跳。
8月20日上周六《广州市南沙新区的定位与战略研究》（下称战略研究）甫一出台，即在珠三角多个城市泛起涟漪。按照最新规划，南沙新区在未来的40年内，仅在广州境内将“扩容”近三倍，由目前的527平方公里，“吞下”番禺并扩容至1314平方公里，并最终将东莞的虎门、长安、中山的黄圃、三角、惠州的龙门等地纳入怀中。这份有意将南沙新区打造成可以和浦东新区、滨海新区匹敌的战略规划，虽被誉为“国家战略高度”。
根据《战略研究》第五部分《南沙新区开发的战略举措》中所提及的南沙“扩容”内容来看，南沙将由现在的527.65平方公里，扩容至少三倍甚至更多。《研究》称南沙新区的区划范围拓展有三个可选方案：之一是将南沙新区番禺区部分开发密度较小的区域，纳入进行统筹规划。具体包括沙湾水道以南全部地区，面积约800平方公里。之二：将南沙区北部番禺区整体划入南沙新区，使南沙新区覆盖面积拓展为1314平方公里，常住人口约180万。
之三，除此之外，南沙向东部和南部适度拓展，将与南沙隔大珠江虎门水道相望的东部部分区域如虎门镇，长安镇及西南部相邻部分区域，中山的黄圃镇、三角镇、民众镇、南朗镇等也纳入未来南沙新区，使未来的南沙新区跨大珠江两岸，具备建成世界一流新城的地理基础。为了实现南沙新区的目标定位，建议首先采取第一方案，并以第二方案为中间目标，第三方案为最终目标。如暂不具备区划拓展条件，也应以第一方案的空间功能为规划蓝本，并创造条件实现第一方案，在此基础上，经若干年努力，再争取实现第二方案，最终实现第三方案。
广州市规划局南沙开发区分局局长胡抗利：在国家“十二五”规划的前提下，南沙的首要任务在于加强“粤港澳合作”。南沙正准备划出一定区域来加强粤港澳经贸合作。研究中提到将番禺的部分地区，惠州、韶关的部分地区划到南沙，最直接的表现就是腹地纵深、空间广阔，南沙势必在今后统筹利用资源时，有更多的选择性。可将国家政策更有效地衔接在此。
方案一：沙湾水道以南全部地区，面积约800平方公里；方案二：南沙区北部番禺区整体划入南沙新区，南沙新区覆盖面积拓展约为1314平方公里；方案三：将与南沙隔大珠江虎门水道相望的东部部分区域如虎门镇，长安镇及西南部相邻部分区域，中山的黄圃镇、三角镇、民众镇、南朗镇等也纳入未来南沙新区
一,关于省政府搬迁到南沙的问题
我认为，上周六出炉的南沙规划报告正式提出，建议将广东省政府机关迁至南沙区，使之成为广东省新行政中心。目前这只是专家们的意见，现在还没有提到广东省政府和市政府及区政府的决策层面。这一建议是否具有可行性，需要多方全面性的论证，因为这是大事件。从发展国家级新区以及珠三角世界级城市群的战略角度出发，对广州周边城市的行政区划可以进行适当调整，但这不一定就是最优选择。
根据社科院提交的课题研究成果显示，希望将新南沙定位为国家级新区，如果战略实施，必将有一整套系统化的配套措施，来推动和适应整个区域的经济社会协调发展。然而，不管是广州，还是未来的南沙新区，作为珠三角经济圈的主体功能区的重要组成部分，其定位和发展必须在《珠三角地区改革发展规划纲要》（下称《纲要》）的框架之下实施。南沙新战略的实施，希望在更高层面做出调研，更详细划分功能区，并对不同区域出台相应的补偿政策。另外，在全省层面提出宏观经济发展思路同时，也要了解地方官员和老百姓的诉求。
我认为，“赋予南沙新区管理机构省级管理决策权限”这一说法,这等于把南沙升级到了副省级甚至省级，如此就脱离了广州甚至广东管辖，与南沙开发的初衷背离，甚至与国家战略也发生了冲突,南沙必须是广州的南沙，不能脱离广州。在这样的基础上，广东要举全省之力建设南沙，并以广州为主，广东给扶持、给政策，“对南沙的定位，广东和广州的想法是，南沙是广州的新区，有别于老城区，建设南沙，从而实现广州一新一旧两个城区发展。这次重新提出南沙开发和规划，目的是要争取同上海浦东、天津滨海同样的国家级新区的待遇。
目前南沙属于广州的一个区，其行政级别相当于副厅级，而广州是副省级城市，再升也只能到厅级，若到了副省级，广州就管不着了，现在提出要给省级权限，那广东也管不到了。这种提法，是强化南沙的独立性，但事实上，珠三角和广东，现在最需要的一体化、一盘棋。目前珠三角城市群的发展，得到了国家的大力支持，而在国家“十二五”规划中，珠三角城市群是国家唯一批准的“世界级中心城市群”定位，“由此可见，国家对珠三角城市群的重视程度”。但现在的说法，是不利于珠三角城市群整体健康发展的。在目前珠三角中，已经有两个副省级城市广州和深圳，两者的关系已经不好协调，影响了一体化的发展，再搞出一个副省级，甚至省级城市，将让珠三角城市群发展更加不利。
二,关于南沙“扩容”问题
我认为,要注意错位发展，珠三角有三个规划区———深圳前海、珠海横琴以及南沙新区，要避免规划和发展的雷同。要突出南沙作为粤港澳合作中心平台的作用，建设世界级城市群中的核心区。国务院对香港的36条新政策，南沙新区的规划和建设能从中获益。广州南沙地处珠三角的几何中心，是国家“十二五规划”中提及的三个粤港澳合作平台之一，其余两个分别是珠海横琴岛和深圳前海。南沙新区规划面积800多平方公里。
我认为，南沙虽然是番禺的一部分，但南沙吞番禺利大于弊。番禺三镇的地理位置离大学城等都较远，发展上难以受其辐射，划入南沙后，发展上可以获得更多空间。南沙与番禺属于广州市，况且之间具有一定的区域联系性，具有可行性，并且有利经济发展。
我认为，《战略研究》提到，南沙新区的区划方案之一是将东莞的两大强镇虎门镇、长安镇也纳入其中。报告指出，南沙新区的区划范围有三个可选方案，其中第三个是最终目标。即除了北部的番禺区外，向东部和南部适度扩展，将与南沙隔江相望的东部部分区域如东莞市的虎门镇、长安镇及西南部相邻部分区域如中山市的黄圃镇、三角镇、民众镇、南朗镇也纳入未来南沙新区。虎门、长安两镇是东莞市经济实力最强的两个镇，2010年G D P分别为274.31亿元、237.15亿元，总和约占东莞全市G D P的1/8，少了虎门、长安，东莞经济实力将缩水不少。从局部来看，虎门、长安被划出去，东莞的经济总量一下就要少510多亿，东莞的经济实力肯定大大削弱。
根据《战略研究》把虎门、长安纳入南沙新区，目前还只是研讨阶段，假如以后省委、省政府做出这个决策，把东莞一部分划出去也有可能，但是“目前还不成熟”。首先目前专家的意见并不统一。其次是东莞作为一个整体的行政区域，已经几十年了，突然调整肯定不容易，这个需要进行缜密的论证。再其次是东莞肯定不太愿意，因为有损失。虎门现在是东莞的财源。最后是这种跨区域的行政区划合并还没看到先例，过去广州曾试图把东莞的麻涌合并过来，最后都没有成行。
假如省里面要做这个事情了，东莞也很难反对。虎门纳入南沙新区对虎门发展的影响，这个要看南沙新区的功能定位如何，包括经济定位、行政定位，取决太多因素，现在还很难说。
我认为，如果南沙新区圈地只是为了扩大区域面积，不能有效整合资源，让东莞看不到未来带来的正面效应，做大后还可能与东莞构成竞争，肯定反对的，东莞方面肯定带来很大阻力。把两个全国经济强镇拿掉，东莞怎么过日子。显然是不太可能的事情，这是一厢情愿的事情。很难操作，可行性不高。”
三，关于南沙战略定位问题
世界上最好的城市，都有一个共同点：他们都是江河入海口。纽约、伦敦、香港都是这样。而南沙，就是珠江口最好的定点。上世纪90年代初，霍英东正是看中了这一点，想让南沙做个样板，沟通香港，这就是南沙发展的最初设想。1993年3月，“南沙海滨新城建设研讨会”在白天鹅宾馆举行，当时请来了西班牙顶级设计师RicardoBofill为南沙做规划。这份南沙的最初规划，设计的就是低碳环保的滨海新城。
“滨海新城”概念提出后，受到一些争议，当时广州提出来南沙要变成临港工业区，而南沙的规划权始终在政府，所以“滨海新城”的设想最终搁浅。 把一些污染企业放到南沙，靠近海岸，容易处理。那里已经有个发电厂，也方便船送煤。但引起了很大争议，也遭到了霍家的强烈反对。诸多争议中，南沙的定位始终未最后明确。
到了2000年，广州市召开总体发展战略规划研讨会，达成了城市定位、区域分工与合作、产业布局、城市空间结构、交通、生态等六个方面的共识，为广州的城市发展提供了科学的依据。当时开会专门讨论过南沙的发展规划，最后的意见是先搞港口、先搞产业，广州新城的建设可以推后。2005年的南沙规划直截了当就定位为重化工业基地，后来中科石化项目搬到了湛江，南沙有了“一脚踏空”的感觉，定位一直未最终确定。
我认为，用40年左右时间，将广州南沙建设成国际智慧海滨城市、粤港澳全面合作的国家级新区、珠三角世界级城市群的新枢纽。在定位“摇摆”了多年之后，南沙终于有了一个清晰的定位。现在已经步入了知识经济时代，再也不是传统的手工制造业世界，而定位中的“智慧”正是强调了知识经济型的竞争，这相对于以前来讲，是一种“彻底的，跨越式的发展模式”。南沙作为广州唯一的临海区，在区域及地理位置上都占有极大优势。新南沙无论在容量上还是在区位优势上，都能承担得起“粤港澳全面合作的国家级新区”的历史使命，关键看能否成为国家级新区。
最早开启广州南拓战略的时任市长林树森认为，“南沙是广州实现由沿江城市向现代化滨海新城转变的希望所在”。那是上世纪90年代。上世纪80年代末，霍英东把南沙当成自己的实业报国的试验场，力图在此建立起一个面朝大海的现代化海滨新城，南沙成为联系粤港经济的纽带之一。1993年国务院批准设立国家级南沙经济和技术开发区。时任省委书记谢非为南沙开发区揭牌，并寄语南沙能成为珠江三角洲的交通枢纽之一，为广东现代化建设提供经验。
1999年4月，时任省委书记李长春亲往南沙调研召开现场会，第二年番禺即撤市并区，缩短了和广州的行政层级，当时的番禺南沙也由此跳出番禺，进入广州全局版图，肩负南拓战略。2002年4月，李长春再次视察南沙，召开省委现场会，将南沙提到“整合珠江三角洲的产业资源”的高度，要求广州开发南沙时“处理好广州市的开发建设与整个珠江三角洲产业协调发展的关系”，将其打造成广东入世后对外开放的新载体，南沙由此一跃，从再造新广州再次升级到整合珠三角的高度。
此后两年，银行1000亿授信额度奠定了南沙基建骨架，广汽丰田、南沙港、龙穴岛造船基地、南沙港快速路进入南沙。2005年随着广州行政区划调整，南沙由行政上的一个单纯的经济开发区，变身成为涵盖社会管理、公共服务的独立行政区。
继2010年初南沙成为粤港澳重点合作区域之后，今年南沙写进国家十二五规划，赋予“深化粤港澳合作，共建中华民族共同家园”之重任，南沙战略也由地方完成向国家层面的最后一跳。8月21日，中国社科院发布的《广州市南沙新区的定位与战略研究》称，将走“从容跨越”的道路，分三步，用40年的时间，将南沙建成国际智慧滨海新城，粤港澳全面合作的国家级新区，珠三角世界级城市群的新枢纽。
谢逸枫
2011年9月23日