第四节 论政府
广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力；狭义的政府是指行政机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。在这里，政府是指广义的政府。
一、政府的本质
政府的本质是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，是国家利益的代表和被委托人。政府发布的行政命令、行政决策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政监察等等，都应符合宪法和有关法律的原则和精神，都对其规定的所有适用对象产生效力，并以国家武装力量为后盾的强制执行。
我国宪法规定，人民代表大会行使立法权，人民法院行使审判权，人民检察院行使检察权，人民政府自动行使行政权。
政府的特点：
1、从行为目标看，政府行为一般以公共利益为服务为目标；
2、从行为领域看，政府行为主要发生在公共领域；
3、从行为方式看，政府行为一般以强制手段（国家暴力）为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力；
4、从组织体系看，政府机构具有整体性，它由执行不同职能的机关，按照一定的原则和程序结成严密的系统，彼此之间各有分工，各司其职，各负其责。
二、国家与政府的区别
政府只是国家的仆人、权力的执行者、被委托人，代表着国家行使公共权力，谋取公共利益。在国际舞台上，国家是国际法中的主体，是该国范围内的整个社会的代表，是这个国家全体人民的代表。合法政府是代表国家的利益要求行使职权，即政府在行使职权时所表现出的实际职权价值观应该与国家的利益价值观达到最大限度的一致。
合法的政府对内合法地管理着人民，公正地处理人民之间的矛盾与冲突，公正地调整各阶级、各地区、各社会团体之间的利益关系，它垄断着合法的强制权，单方面制订法律规范，同时公共权力也必须在它制订的法律规定的范围内活动；合法的政府对外维护着国家的主权与领土完整，公正地处理与其他国家的关系。
政府可以划分为中央政府、省级政府、州市级政府、县级政府、乡镇级政府等若干层次，它们分别代表国家利益、省级利益、县级利益、乡镇级利益等行使公共权力，谋取公共利益。
三、政府的职能
1、政治职能。亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能，它主要包括军事保卫职能、外交职能、治安职能、民主政治建设职能等方面。
2、经济职能。经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能，它主要包括经济调节职能、公共服务、市场监管、社会管理等方面。
3、文化职能。文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理，它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证，主要包括发展科学技术、发展教育、发展文化事业、发展卫生体育等方面。
4、社会公共服务职能。社会公共服务职能，即国家提供公共服务，完善社会管理的职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理，它主要包括调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源的职能、促进社会化服务体系建立的职能、提高人口质量，实行计划生育的职能等方面。
四、“任命式”政府组建方式的价值分析
如果中央政府对于省级政府机构及其所有官员全部采取任命式方式来进行组建，省级政府对于县级政府机构及其所有官员全部采取任命式方式来进行组建，县级政府对于乡镇级政府机构及其所有官员全部采取任命式方式来进行组建，即“自上而下”的组建方式，则：
1、中央政府的实际职权价值观。中央政府通常代表国家的利益要求，行使国家赋予的公共权力，谋取国家的公共利益，然而任何中央政府都有自己的切身利益，因此中央政府在代表国家利益行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使中央政府的实际职权价值观不断向国家利益价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使中央政府的实际职权价值观不断向中央政府自身的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，中央政府的实际职权价值观将介于中央政府利益价值观与国家利益价值观之间。
2、省级政府的实际职权价值观。如果省级政府机构及其所有官员都是由中央政府直接任命的，那么这个由中央政府所组建的省级政府将会代表中央政府的实际职权价值观行使职权。由于任何省级政府又有自己的切身利益，因此省级政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使省级政府的实际职权价值观不断向中央政府的实际职权价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使省级政府的实际职权价值观不断向省级政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，省级政府的实际职权价值观将介于的省级政府利益价值观与中央政府实际职权价值观之间。
3、县级政府的实际职权价值观。如果县级政府机构及其所有官员都是由省级政府直接任命的，那么这个由省级政府所组建的县级政府将会代表省级政府的实际职权价值观行使职权。由于任何县级政府又有自己的切身利益，因此县级政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使县级政府的实际职权价值观不断向省级政府的实际职权价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使县级政府的实际职权价值观不断向县级政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，县级政府的实际职权价值观将介于的县级政府利益价值观与省级政府实际职权价值观之间。
4、乡镇级政府的实际职权价值观。如果乡镇级政府机构及其所有官员都是由县级政府直接任命的，那么这个由县级政府所组建的乡镇级政府将会代表县级政府的实际职权价值观行使职权。由于任何乡镇级政府又有自己的切身利益，因此乡镇级政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使乡镇级政府的实际职权价值观不断向县级政府的实际职权价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使乡镇级政府的实际职权价值观不断向乡镇级政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，乡镇级政府的实际职权价值观将介于的乡镇级政府利益价值观与县级政府实际职权价值观之间。
几点说明：
1、如果中央政府能够间接地对于县级政府机构及其所有官员的任命进行有效制约，那么县级政府的实际职权价值观将会向中央政府的实际职权价值观方向倾斜；如果中央政府能够间接地对于乡镇级政府机构及其所有官员的任命进行有效制约，那么乡镇级政府的实际职权价值观将会向中央政府的实际职权价值观方向倾斜。
2、如果公众媒体能够对于中央政府、省级政府、县级政府及乡镇级政府的机构及其所有官员的任命全过程进行有效监督，那么中央政府的实际职权价值观将会直接向国家利益价值观方向倾斜，省级政府的实际职权价值观将会直接向全省人民利益价值观方向倾斜，县级政府的实际职权价值观将会直接向全县人民利益价值观方向倾斜，乡镇级政府的实际职权价值观将会直接向全乡镇人民利益价值观方向倾斜。
3、一般来说，中央政府的实际职权价值观最接近于国家的利益价值观、省级政府的实际职权价值观次之，县级政府的实际职权价值观再次之，乡镇级政府的实际职权价值观最次之。
五、“选举式”政府组建方式的价值分析
如果中央政府是由各省级政府机构及其所有官员选举产生，省级政府又是由各县级政府机构及其所有官员选举产生，县级政府是由各乡镇级政府机构及其所有官员选举产生，乡镇级政府是由各乡镇的普通百姓选举产生，即“自下而上”的组建方式，则：
1、乡镇级政府的实际职权价值观。如果乡镇级政府机构及其所有官员都是由普通百姓直接选举（即“乡镇级普选”）产生的，那么这个由选举产生的乡镇级政府将会代表本乡镇人民的利益行使职权。由于任何乡镇级政府又有自己的切身利益，因此乡镇级政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使乡镇级政府的实际职权价值观不断向本乡镇人民的利益价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使乡镇级政府的实际职权价值观不断向乡镇级政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，乡镇级政府的实际职权价值观将介于的乡镇级政府利益价值观与本乡镇人民的利益价值观之间。
2、县级政府的实际职权价值观。如果县级政府机构及其所有官员都是由各乡镇官员中选举产生的，那么这个由选举产生的县级政府将会代表本县各乡镇级政府的利益行使职权。由于任何县级政府又有自己的切身利益，因此县级政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使县级政府的实际职权价值观不断向本县各乡镇级政府合并利益价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使县级政府的实际职权价值观不断向县级政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，县级政府的实际职权价值观将介于的县级政府利益价值观与本县各乡镇级政府合并利益价值观之间。
3、省级政府的实际职权价值观。如果省级政府机构及其所有官员都是由各县官员中选举产生的，那么这个由选举产生的省级政府将会代表本省各县级政府的利益行使职权。由于任何省级政府又有自己的切身利益，因此省级政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使省级政府的实际职权价值观不断向本省各县级政府合并利益价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使省级政府的实际职权价值观不断向省级政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，省级政府的实际职权价值观将介于的省级政府利益价值观与本省各县级政府合并利益价值观之间。
4、中央政府的实际职权价值观。如果中央政府机构及其所有官员都是由各省官员中选举产生的，那么这个由选举产生的中央政府将会代表全国各省级政府的利益行使职权。由于任何中央政府又有自己的切身利益，因此中央政府在行使职权的同时，将会受到来自两个方面的作用力：一个是公心力，它使中央政府的实际职权价值观不断向全国各省级政府合并利益价值观方向倾斜；另一个是私心力，它使中央政府的实际职权价值观不断向中央政府的利益价值观方向倾斜。两者作用的最终结果是，中央政府的实际职权价值观将介于的中央政府利益价值观与全国各省级政府合并利益价值观之间。
几点说明：
1、如果普通百姓能够直接选举县级政府及其所有官员（即“县级普选”），那么县级政府的实际职权价值观将会直接向全县人民的利益价值观方向倾斜；如果普通百姓能够直接选举省级政府及其所有官员（即“省级普选”），那么省级政府的实际职权价值观将会直接向全省人民的利益价值观方向倾斜；如果普通百姓能够直接选举中央政府及其所有官员（即“全国普选”），那么中央政府的实际职权价值观将会直接向全国人民的利益价值观（即国家利益价值观）方向倾斜。
2、如果公众媒体能够对于中央政府、省级政府、县级政府及乡镇级政府的机构及其所有官员的选举全过程进行有效监督，那么中央政府的实际职权价值观将会直接向国家利益价值观方向倾斜，省级政府的实际职权价值观将会直接向全省人民利益价值观方向倾斜，县级政府的实际职权价值观将会直接向全县人民利益价值观方向倾斜，乡镇级政府的实际职权价值观将会直接向全乡镇人民利益价值观方向倾斜。
六、“任命式”与“选举式”政府组建方式的对比分析
两种政府组建方式各有其利弊，主要表现在：
1、任命式政府组建方式容易形成统一意志和行为，行政命令容易执行，行政效率高，执行力强，容易处理冲突激烈、矛盾复杂的关系。任命式政府组建方式的缺陷是政府错误地行为的纠正难度大，容易积累矛盾，容易形成独裁政府。这种政府一般适合于战争年代和动乱年代、落后生产力的社会、大量较低素质的平民，平民素质差异性很大，地区经济发展不平衡性很强。
2、选举式政府组建方式，适合于和平年代，发达生产力的社会，较高素质的平民，且素质水平较为平衡。配合上级考察，难以形成统一意志，不利于快速反映，容易形成统一意志和行为，
3、加强舆论监督，充分发挥大众媒体的宣传作用和监督作用，可以有效地改善任命式政府组建方式的价值效应。加大群众参政议政力度，对于政府及其官员的民主评议。增加群众对于政府行为的反馈信息通道。
两种政府组建方式，各有利弊，究竟是哪一种方式最佳，判断的最终标准就是社会生产力，凡是对国家的经济发展和社会进步促进作用最大的政府组建方式就是最佳的方式。
七、古代政府的更替
农业社会以前，几乎所有政府的更替都是通过暴力方式来实现的，主要原因是：
1、政府组建方式的缺陷。在农业社会，由于政府通常是“自上而下”地组建起来的，所有政府机构及其官员都是通过任命的方式产生，所有政府及其官员的工作重心都是“对上负责”而非“对下负责”。如果下层政府不能有效地履行自己的职责，只能由上层政府来进行变更，而不能由下层政府所管辖的人们来变更。人民虽然无法自主地选择政府及其官员，只有通过暴力方式来抗拒和破坏自己不信任的政府和官员。
2、信息反馈渠道不畅通。在生产力发展水平低下的社会里，信息反馈手段落后，没有公众媒体的有效参与，政府业绩评判方式模糊，而政府往往可以利用手中的权力，歪曲事实真相，虚夸政府业绩，甚至官官相护，因此政府是否得民心，政府的工作效率和工作业绩如何，都无法准确地、及时地反馈到它的上级政府，它的上级政府也就无法及时地、有效地、准确地变更不称职的政府。信息反馈渠道的不畅通，也使政府无法准确地、有效地选拔德才兼备的官员。
3、政府业绩表现周期长、表现方式模糊。在农业社会，农业生产的周期长，社会生产力的发展状况不能及时地反映出来，政府是否称职，官员是否廉洁高效，往往需要较长的时间才能表现出来，而且表现方式也极为模糊，没有精确的、可参照性的社会发展指标来衡量，因此上级政府无法准确地、及时地变更不称职的政府及其官员。
4、社会矛盾积累周期长。在农业社会，农业生产的周期长，人员居住分散，信息反馈渠道不畅通，由于政府的腐败与无能所造成的各种社会矛盾将会积累相当长的时间才能表现出来，而且这些社会矛盾一旦暴发，就往往到了无法收拾的地步。
5、低价值层次的共享性低。由于生产力落后的社会里，人们所生产和消费的价值都是低层次的，土地与粮食等价值的共享性和关联性较低，人与人、阶级与阶级、集团与集团之间的利益冲突通常是尖锐的、难以调和的，往往只能是以暴力方式来处理，很难以和平协商的方式来解决。政府的更替必然只能采取暴力的方式来完成，即“枪杆子里面出政权”。
6、政府体制的超稳定性与封闭性。农业社会，农业生产具有高度的自给自足特性，家庭稳定性对于社会稳定性的制约作用非常大，国家与政府因而也呈现明显的家族式特征，政府机构及其官员往往具有高度的稳定性与封闭性，政府体制的变更非常困难，由于教育资源的优势占有作用以及公共权力的控制作用，政府官员总是出自于皇亲国戚和富贵家族，能够代表基层群众利益要求的优秀人才很难进入政府机构。政府体制的这种超稳定性和封闭性不可能通过常规的办法与和平的方式来解决，只能通过暴力的方式来打破。
7、人口增长的解决方式。在农业社会里，粮食是制约人口和社会发展的主导因素，也是一切社会矛盾和利益冲突的核心要素，土地对于人口的承载能力存在一个极限值。由于医疗条件的限制，平民百姓无法自主地控制人口；由于农业生产对于人力资源的依赖性，人们还会极力地增长人口；由于冷兵器时代，军队的实力与国家的强大，主要取决于人口的数量，国家不可能地实施对于人口数量的控制。因此，人口的自然增长只能通过战争和瘟疫的残酷方式来进行解决。当国家的人口数量达到或接近土地承载能力的极限值时，一旦发生较大规模的自然灾害，一切积累已久的社会矛盾将会集中地暴发出来，成为推翻现届政府的强大力量。朝代的变更往往以大量人口的消灭为代价，从而在根本上缓和了人口与土地的矛盾，也大量地释放了长期积累的社会矛盾所蕴藏的破坏性能量。然而，随着新朝代的稳定、农业生产的发展和社会的繁荣，人口将会再度自然增长，人口与土地的矛盾又会逐渐趋于紧张，为下一次朝代的更替积累破坏性能量。
八、政府的价值率
一方面政府的运行可以维护和发展人们的共同利益，另一方面政府的运行需要一定的价值耗费为前提。在单位时间内，国家所产生的共同利益与其耗费的价值之比，就是政府的价值率。
显然，如果政府的价值率大于社会平均价值率，政府就会不断加强和扩展，具体表现为政府功能的不断加强和扩展。然而，随着政府功能的不断加强和扩展，政府对于公共权力运行的费用急剧上升，而产生的公共利益的上升幅度逐渐衰减，从而导致政府的价值率趋于下降。
如果政府的价值率小于社会平均价值率，政府就会不断衰减和萎缩，具体表现为政府功能的不断削弱和缩减。然而，随着政府功能的不断削弱和缩减，政府对于公共权力运行的费用大幅度下降，而产生的公共利益的下降幅度逐渐衰减，从而导致政府的价值率趋于上升。要提高政府的价值率，一是要组建廉政政府、高效政府，二是要反对腐败与低效。