一、     导论

　　保监会项俊波主席不久前指出，培育具有时代精神的监管文化，已经成为现代保险监管体系的迫切需求。在保监会大力倡导行业文化和监管文化建设的当下，笔者结合国内保险监管的创新探索和实践，深入研究了以沟通方式优化监管过程和结果的监管方法和文化——“沟通型监管文化”，希望通过系统地分析和阐述，使这种有助于实施“良治”（good governance）的监管方法和文化得到更好地推广和应用，并期待在进一步完善的条件下，使“沟通型监管”成为具有中国特色乃至具有国际影响力的创新型保险监管模式。

　　二、 监管模式的分歧与融合

　　目前，国际上通行的监管模式大致有三种，即实体管理、准则管理和公告管理。长期以来，加强政府监管和强调市场调节一直是引导经济发展的两种思路潮流。前者强调政府这只看得见的手必须有所作为，成为公共利益的代表，防止市场的偏差和失灵。后者强调市场这只看不见的手对资源的高效配置，防止过多的行政干预。它们之间的互生互动，既是一种公平和效率的平衡，也是对立统一的矛盾体。

　　实体、准则、公告”三种基本监管模式可以归结成以政治、法律、经济不同手段为主要特征的三种基本监管类型。其中，实体监管模式接近于一种行政化的监管模式，公告监管模式接近于市场化的监管模式，准则（或称规范）监管模式接近于法制化的监管模式。它们是相互依存并按一定逻辑循环互动的“铁三角”。在一定的条件下，它们之间的融合也在发生。

　　三、 沟通型监管模式的提出

　　行政化监管的弊端是权威强制、单向责任（比如对保险公司的经营进行干预，但对保险公司最后的经营结果并不负责），市场化监管的弊端是自由放任、唯利是图。两种弊端导致各方的对抗、冲突、逆反或失衡等矛盾经常得不到很好地解决。比如恶性的市场竞争屡禁不止（保监会2010年开出了900多张罚单；而2011年则派出2126个检查组7883人次，对2162家次保险机构和中介机构进行了现场检查，共对926家次机构和1056人次实施了2768项次行政处罚），此外，业务发展速度与资本金或偿付能力不匹配、虚假的数据信息危害至深、误导的回报承诺四处泛滥、消费者的权益得不到切实保护，最终导致人们对监管的合理性和有效性产生质疑。无论是行政化监管还是市场化监管，要解决上述问题似乎都有点力不从心或顾此失彼。

　　如果说，近几年中国的保险业监管体系开始逐渐走向成熟，那么其中最突出的转变，就是将监管在行政监管和市场调节的基础上，成功地与社会主义市场经济进行了灵活有效的结合。在监管体系中广泛植入沟通机制，直至其成为监管过程中一个主流的价值观、方法论和工具论，这是监管获得更大有效性、可靠性，最终实现监管目标的重要保证，也是通向民主监管的重要通道和台阶。

　　基于对沟通机制重要性、有效性的发现，以及对沟通式监管实践成功经验的总结，我们将沟通这一方法、路径及工具性的文化方式上升到监管模式的高级形态——以区别于主观性、前置性、威权化的行政官僚形态和客观性、被动性、经济性的市场自负形态。

　　（一）沟通型监管模式的文化形态

　　监管文化的核心理念，一直是围绕着监管的宗旨、目标来发生和转化的。而监管的对象、范围、内容、重点、方式、方法、体制、机制等因素则是第二层次的，是由监管理念、目标所引导和决定，但同时它们又反作用于监管的理念和目标。

　　目前，业内或社会对保险监管文化核心理念的共识是坚持依法监管，积极服务社会，保证和促进保险业的和谐、健康、稳健、高效地发展，从而服务社会经济的稳定和繁荣，保护消费者、保险人、中介、利益相关者的利益，为社会创造最大的福利和价值。

　　随着社会的不断发展进步，监管的理想目标要求越来越高：既要稳而不僵、疏而不漏，又要严而不死、松而不乱；既要公正透明、竞争有序，又要利益平衡、政通人和。要实现如此复杂的监管目标，调和充满利益冲突的社会群体关系，具有广泛价值的沟通机制则是必不可少的。沟通型监管模式的浮出，是因为它可以成为一种保险行业的现代文明和运行文化，它既是一整套监管方式方法，也是一种监管模式的高级形态。

　　沟通型监管模式可以定义为一种人本的、文明的、民主的监管模式，也是一种自觉的、科学的、高效的监管模式；是一种互动的、平等的、双向的监管模式，也是一种包容的、灵活的、开放的监管模式。沟通型监管模式的运行目标是监管工具和方法的结合，过程和结果的统一。沟通型监管模式与政治、经济、法律等手段的结合可以使监管具有文化的柔性，可以积极地促进法、理、情的统一，也可以促进社会从官本位、权本位、钱本位向民本位、人本位回归和进步。

　　（二）沟通型监管模式的文化价值

　　当代社会人际沟通的方式已发生了很大变化：首先，沟通发生的原动力已由劝导和促变转化为理解和谈判，致力于双赢的结果。其次，沟通的基础已由单纯依靠共同的价值取向，转变为同时依赖于在不同的有时甚至是对立的价值观体系中保持中立的价值取向。再者，实现沟通的前提也由过去双方在共同的价值观引导下承认某些问题并达成意见一致，转变为以是否相互依赖为重点。从而拓宽了对沟通功能的认识，从图4我们可以更清晰地看到沟通型监管模式丰富的文化价值。

　　1、透明信息，化解风险。

　　沟通就是有效地传递信息。对于需要透明的信息，只有经过沟通理解，才可能成为真正透明的信息。沟通机制在客观上支持了阳光信息披露机制的建立健全，促进信息对称，维护社会的知情权。全面广泛的沟通，有利于动员全社会的力量，提升和强化对政策性失误、市场失衡、精算偏差、不可抗力、集中爆发等系统风险的防范应对能力。

　　2、共同治理，改善作风。

　　沟通的文化价值之一是使沟通双方的利益、价值、思想、意愿均得到尊重，虽然价值观可能有严重冲突，利益得不到最佳平衡，但只要沟通的目的是解决问题，就会为各方的积极参与和有益作为创造条件。良好的沟通文化，可以促进人们深入实际调查研究，有利于积极消除监管文化不完善带来的种种弊端，如推诿、浮夸、作秀、投机取巧、功利主义、官僚主义、主观武断、唯我独尊等。

　　3、注重服务，关注民生。

　　服务型监管是服务型政府的延伸。建立良好的市场秩序和规则是服务，提供公平的市场环境和政策也是服务。实现有效沟通可达到充分认同，使监管合理合法，趋近公平，寓管理于服务之中，寓监控于服务之中，是理想的监管与服务的统一。

　　此外，保险要实现自身的综合职能，发挥社会管理的作用，也可以通过沟通机制，了解民情，理解民意，尊重民权，关注民生，维护民利。同时，通过沟通可改善保险人、被保险人、司法部门、政府部门、中介机构、监管者和被监管者、服务者和被服务者、利益相关者之间的关系，创造和谐，维护稳定，服务经济，服从大局。

　　4、促进融合，接轨国际。

　　通过沟通，打破无形的手和有形的手的对立，既充分发挥市场配置资源的基础性作用，又注重积极克服市场缺陷和失灵，实现市场机制和行政机制的融合。通过沟通，形成联合监管机制，既有分业经营的防护墙，也有整合资源的交换器，这是分业监管和混业监管的融合。保险监管国际化是保险市场、风险、业务和机构跨国渗透的必然要求，为此，各国都十分注重国际间的交流和协作。国际保险监督官协会2000年修订的保险监管核心原则提要第16条就指出，为了信息分享，保险监管者之间应建立并维持有效的沟通机制。由此可见，国际间的合作也要依赖沟通。

　　（三）实现沟通价值的路径和方法

　　通过长期的监管实践和探索创新，人们创造了许多灵活多样方便有效的沟通方法。这些方法都不是直接的管制和处罚，但起到的作用却不亚于管制和处罚。具体有以下几种路径方法：

　　统计报表（包括上市公司的年报等）是行业发展基础数据信息的交流、汇总，是发展状况的关键指标体系，是分析调研、价值判断、资源挖掘、决策参考的重要依据。统计报表作为一种沟通方式和内容，目前需要加强其真实性、准确性、简洁性、统一性、规范性和共享性。

　　信息平台包括官方网站以及其他保险信息平台，是沟通监管建立的必要管道和途径。目前，保监会和各保监局都建有自己的官网，其综合的沟通功能发挥得越来越细致到位。就其他信息平台而言，大到门户网站，小到博客微博，都在为不同的沟通目标发挥作用。如自2010年起，深圳市机动车保险综合信息平台就具备了承保理赔信息的自主查询功能，人们可查询承保、理赔的各种信息，还可以随时把自己的意见通过同业公会的渠道反馈到保险人或监管当局，使许多问题能得到迅速地解决。

　　专题汇报是对焦点、难点、重点、热点问题自下而上的专项沟通。如深圳保监局每年都收集各家保险公司的产品、服务创新的专题汇报材料，对深圳市保险业的创新发展起到了有效的推动作用。

　　业内通报是一种针对性和灵活性较强的制度化沟通方式，包括正反面两种典型案例和事件的通报公示，作为一种沟通，具有明显的倡导或警示作用。

　　监管谈话是与被监管单位一对一的沟通，即可警示劝诫，也可促膝长谈，重在凸显管理的责任。监管谈话可以将许多重大的风险消弭在萌芽状态，也可以让许多重大的处罚随着被监管单位的自觉改正而不必发生。

　　投诉处理是沟通的重要途径和平台。保监局组织成立的消费者权益保护中心，其运行的重要环节依然是倾听和调查，然后才是依法调解和仲裁，其间促进了保险人和被保险人之间的有效沟通。保险企业或监管部门对投诉重视的必要性，还在于与消费者的沟通能有效推动管理的改进并刺激创新的发生。

　　新闻发布是将业内发生的重要事件进行公开发布传播，让公众知晓、咨询、监督的一个沟通过程，包括对重要事件的态度和决策。这是民主社会的重要活动内容，是尊重公众知情权的重要表现。如北京2012年的7月的暴雨灾害后保险业的新闻发布，让公众看到了保险业的行动、作为、立场和态度，使公众看到了自身利益、安全与保险业的关系，也增进了人们对保险业的了解和信任。

　　各种收费或涨价的听证和保险政策规则改革（如费率改革）听证都是公共政策的咨询和沟通。随着保险业发挥的社会作用越来越大，其需要听证的事项也会越来越多。

　　高峰聚会包括高峰论坛是重要的文化交流沟通方式，包括国际间的、企业间的、政府和企业间的等等多种形式，有相对严肃正规的，也有非正式的或相对休闲式的聚会。

　　联席会议是互不统属的部门沟通解决问题的一种机制，如保监会与银监会、证监会的联席会议，国际保险监督官的联席会议，乃至保监局、公安局、税务局、社保局等部门之间类似的沟通会议都是这种特定的沟通方式。

　　学术论坛是专家学者论证和参政的交流平台。如深圳保险学会近几年连续组织开展的保险企业发展综合论坛和解决理赔难的专题论坛，对保险业的健康发展给予了理论指导。

　　（四）保险监管的沟通对象和对接

　　 保险监管的沟通对象是一个多层次、多方位、多维度的沟通关系体系。对象的确立和对接是沟通式监管的重要任务，要善于发现各种沟通的特性，加以创造性地利用。

　　与消费主体沟通。保监会主席项俊波最近强调指出，要力争在最短的时间内把保护消费者利益的工作抓好、抓实、抓出成效。保险监管要“要服务保险消费者，把保护保险消费者利益放在监管工作更加突出的位置，让保险业改革发展的成果真正惠及广大人民群众”。这在说明了消费者重要性的同时也说明了与消费者沟通的重要性。只有了解消费者，才能更好地服务消费者。

　　与保险主体沟通。保险主体是监管沟通中最频繁的沟通对象之一，除了常规信息交换及法规、政策发布之外，现与保险主体沟通的重要方式还包括与高管的沟通——高层拜访、政策培训、监管谈话、高峰会议等。我们也可以把对保险公司的检查或警示，视为硬性的沟通，但真正软性的沟通更多地是了解他们对市场环境的期待，对政策缺陷的指正，提示他们与消费者进行换位思考。

　　与行业组织沟通。就保险监管体系而言，政府是监管的主体，行业组织的自律则是补充。行业组织是代表行业利益的，它与代表公众利益的监管部门理应有一个更好的沟通才能寻求更恰当的社会利益平衡。

　　与中介组织沟通。代理公司、经纪公司、评级机构、公估行、律师行、医院等，都是监管政策的宣传对象和约束对象。它们有些专业从事与保险销售有关的工作，如代理、经纪公司是保险监管的直接对象；有些则是兼业或是保险客户服务的供应商，如医院、律师等，对他们的监管还需要与其直接的监管部门相沟通或协调。

　　与金融系统沟通。与金融系统的沟通，主要是为了加强金融体系的风险防控。无论在混业经营还是分业经营的体制下，银行、保险、证券等不同功能业务体系之间，都应该有横向的沟通和联系，对跨领域的经营、发展、合作、监管等问题建立高效可行的协调、磋商机制。

　　与政府部门沟通。与公、检、法、工商、税务、社保等部门的积极沟通，可以为保险业的健康发展营造一个良好的法律和营商环境。如2011年11月，深圳市人大常委会表决通过了《深圳经济特区道路交通安全管理条例》，该条例是全国第一个明确保险费率与交通事故和违法行为挂钩的地方性法规。这种法律与保险联合治理的积极作为，是深圳保监局密切与立法部门沟通带来的成果。深圳保监局的积极实践告诉我们，尽管法律在有争议的时候可能会向被保险人倾斜，但不等于不能在司法、消费者、保险人之间建立有效的沟通。

　　与当地政府沟通。重在让当地政府自觉地支持和发挥保险的损失分摊和经济补偿、风险配置和资金融通、社会管理和促进和谐的综合功能。

　　与国际同行沟通。如国际保险监督官的定期交流制度，这当中既有贸易谈判，也有治理协同；既有经验交流，也有教训借鉴；既有国情参照，也有地缘政治。

　　与新闻媒体沟通。与媒体的沟通是新闻发布机制的进一步细化和深化，其最终目的是通过大众媒介实现与公众真实、准确地沟通，有效防止不必要的媒体危机事件的发生。

　　

　　四、 沟通型监管模式的规范建设

　　要充分提高沟通在公共管理中的作用，要把沟通的原则和价值上升为监管主体自觉自发的追求。在沟通的过程中贯彻民主平等和务实的观念，尊重事实和规律，不唯上、不弄权、办实事。要在制度建设和安排中考虑沟通的顺畅实施，在顶层设计的指导下，落实沟通工作职能、岗位及流程，落实相关工作任务和责任。要制定细致的法规细则，惩处阻碍正常沟通，破坏沟通制度的行为。通过学习、借鉴、总结、推广、发现、探索，掌握各种不同特点的沟通方式方法并加以灵活应用，同时坚持多元包容。要协调好沟通这一文化方式与政治、经济、法律的监管手段和文化的关系，在加强硬实力监管的同时，加强软实力监管的建设。要从社会监督机制的高度来加强与媒体的互动，坚持实事求是。要健全评价体系，当前要加快评级机构运行机制的建设，并保持评级机构的中立、公允特征和专业水准。要处理好沟通与保密之间的关系。对公共政策、信息发布程序的公正性、合规性，以及对企业商业机密和消费者个人隐私的保护，决不能因监管沟通的存在而失范。

　　尽管国内保险监管正在不断进步，但离具有民主雏形的成熟沟通型监管模式还有差距，还有许多工作要完善，我们期盼国内保险业积极行动，努力建设一个具有首创意义的沟通型监管体系，相信这会是保险业获得良治和科学发展的一个福音。

　　

　　参考文献

　　［1］黎宗剑、傅晓棣、韩艳春，监管之道，中国市场出版社。

　　［2］深圳保监局，深圳保险创新发展试验区建设报告，2010。

　　［3］中国保监会，中国保险市场年报2010—2011中国金融出版社。

　　［4］孟龙，中国保险监管国际化问题研究，中国金融出版社。

　　［5］上海市哲学社会科学规划办，上海社科院信息研究所，国外社会科学前沿，2010上海人民出版社。

　　　

　　（作者：管树华，单位：太平洋产险深圳分公司）