2012年11月26日，人力资源和社会保障部的网站上发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），准备用20天的时间，公开征求公众意见。有媒体发表评论指出：“这项政策措施出台，对于推动城乡社保一体化和劳动力市场一体化有积极意义。”

　　在人社部关于《办法》的“说明”中有一个假设的前提，就是2009年颁布的《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》“目前正在平稳实施”。所以，城镇职工在地域空间流动的转移接续问题已经解决。所以《办法》要解决的是中国的3种不同的养老保险制度，即城镇职工基本养老保险（以下简称“职保”）、城镇居民基本养老保险（以下简称“城居保”）和新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）之间的衔接问题。但是，问题似乎并非这样简单：

　　首先，虽然这个文件的标题是《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《办法》），但从具体的政策措施来看，其中较有可行性和可操作性的是清理当前存在的“重复参保”的问题，亦即解决2012年8月国家审计署的“审计结果”中提出的“截至2011年底，112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保”的问题。针对这一问题，《办法》规定：“参保人员若在同一年度内重复参加职保和新农保或城居保的，其重复时段（按月计算，下同）只计算职保缴费年限，清退新农保或城居保重复时段缴费，并将新农保或城居保重复时段相应个人缴费（含集体补助）金额退还本人。”

　　虽然现在“重复参保者”在舆论上处于不利的地位，颇有“想占国家便宜”的嫌疑。但实际上，造成这个问题的原因，主要是人社部在城乡之间负责社会养老保险的几个不同机构都想邀功于“全覆盖”，因而“宁可多保一千，不可漏保一个”。当然，这样的工作积极性还是应该肯定的，在大规模、快速度地撒布养老保险安全网的过程中也难以避免。所以，立即退款的处理方式应该说是非常合适的。

　　其次，在清理了同一年度的“重复参保”人员后，目标就应该是在时间上先后参加了职保和新农保或城居保的人员了。按《办法》规定，解决这个问题，要在参保者“达到职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）后”，才根据是否“职保缴费年限满15年”来“秋后算账”，这样的政策设计有点不可思议。一般而言，个人参加职保的前提是有工作岗位，所以大多数人参保的顺序应该是先新农保或城居保，然后职保。为什么不在参加职保时，就将先前新农保和城居保的缴费并入职保的个人账户，而要留待几十年后“秋后算账”呢？如果一个人在18岁（甚至16岁）就参加新农保和城居保，然后在20岁参加职保，那此前的新农保和城居保的资格和缴费岂不要在新农保或城居保的管理机构保存40年之久才能重见天日，能够保证在此期间不出差错吗？着实有点担心。为什么会作这样的政策设计？其中可能会有“小算盘”，就是新农保和城居保的利息也许会比职保低一些，但又能相差几何？

　　李克强总理最近说：“中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化”，并提出了“近10亿人的城镇化”的目标。以这样的未来趋势来看中国的社会养老保险制度，职保应该占据主流地位。在大多数情况下，是青年农村居民先参加新农保，然后在进城后再参加职保。在制度衔接时就将新农保个人账户中的资金带入职保的个人账户，是顺理成章的事。所以，《办法》中的政策设计明显短视，缺乏长远的眼光。

　　再者，《办法》中对目前即将达到“职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）”但不符合“职保缴费年限满15年”条件的先后参加职保和新农保或城居保人员的相关规定是可以理解的，与《社会保险法》中的相关规定也可以说是相呼应的。职保中的单位缴费部分不转入新农保或城居保的理由也勉强成立。因为新农保或城居保与社会统筹相对应的部分，另有中央财政提供的基础养老金和地方财政提供的养老金补贴。

　　但是，对于个人而言，尤其是参加职保5年以上的，让他们以往的单位缴费全部都对职保基金作贡献，还是有点“社会剥夺”的嫌疑。说白了，站在企业的角度看，企业缴费或个人缴费都是企业付出的人工成本。实际上，企业缴纳的养老保险费肯定会对个人的工资收入有一定的影响。如果政策设计考虑得再周全些，是否可以参考职保转移接续的方式，除了个人账户中的资金外，也让参保者带走一定比例的单位缴费（社会统筹），两笔钱同时纳转入参保者在新农保或城居保的个人账户。

　　从长远来看，如果坚持从职保向新农保或城居保转移时，单位缴费“全部归公”。那么从参加正式工作到“职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）”不满最低缴费年限，尤其是预计参加职保的时间在5年以下的新农保或城居保的参保者，只要他们自己愿意，干脆就让他们继续参加新农保或城居保，不再向职保转移了。因为虽然职保待遇好，但他们享受不到。当然，前提是职保不贪图那点单位缴费。另外，如果参保者自己认为在达到“职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）”后，还有能力继续缴费直至达到职保最低缴费年限的，可以除外。

　　以上是对《办法》本身提出的意见和建议。但是，人社部关于《办法》的说明中对城镇职工基本养老保险关系转移接续正在“平稳实施”的说法显然过于乐观。以下，再综合地对参保者在地域空间的转移和不同制度之间的转换发表一些意见。

　　以前曾经提出过一个对于流动的参保者在地域空间流动时采取“分阶段记录，退休时算账，养老地领取，中央总结算”的建议，没有被采纳。估计不被采纳的理由应该是长期地保存缴费记录有困难。现在《办法》提出的“秋后算账”的方式，其实与上述方法十分相似，而且设施设备较为落后的新农保和城居保都能办到的事，职保反倒办不到，这有点说不过去。毕竟是时过境迁，相信是因为这几年养老保险的计算机系统功能有所改善，所以才对在几十年间保存参保记录有了信心。如果是这样，建议对流动劳动力参保的转移接续问题是否也相应地作出改善。

　　在相关报道中，专家们提出：“更重要的是，政策设计要便于劳动者在职业之间、地区之间和城乡之间的流动，便于劳动者在流动过程中社保关系快捷有效的转移接续，便于领取养老金人员方便实现‘异地养老’。这样，需要对已实施的政策通过总结提高，对即将出台的措施通过试行之后做进一步完善。”

　　从以上专家意见中可以看出，对养老保险转移接续，专家们心中都没有底：这项政策究竟实施的真实情况究竟如何，从未见到有可靠的信息披露。大多数社会保障研究者对于此项对参保者和社会保险机构，对转出的和转入的社会保险机构都没有利的政策还是十分担忧的，因为这可能在号称已经“全覆盖”的养老保险安全网上撕开一个涉及1亿人以上的大口子，目前参加职保的农民工只有4000多万人，可以从另一个角度来证实这个推论。

　　因为流动劳动力的转移接续问题没有得到根本解决，所以有些地方的基层人社部门提出过一些“改良”的方法。在讨论相关问题时，有基层社保工作者提出：是否可以让流动劳动力在自己的家乡缴费参加职保，但是问题在于单位缴费如何从外地转移到其家乡的问题没法解决。对此，他们主张可以让流动劳动力按“灵活就业”的缴费方式参保，甚至地方政府还愿意如同新农保或城居保那样给予一定的补贴。在现行的政策框架中，这样做应该属于“法无禁止”，只是便宜了流动劳动力的用人单位。

　　也有基层工作者提出：是否可以考虑在转移接续问题没有真正得到解决之前，干脆让流动劳动力在自己的家乡参加新农保或城居保，这样可以保证他们的养老保险权益不受损失。虽然新农保或城居保待遇较低，但缴费也少，总比冒流动后什么也得不着的风险来得安逸。如果将来职保的转移接续问题解决了，流动劳动力也可以再向职保转移。

　　当然，以上的说法只是设想而已，停留在讨论的阶段。虽然有良好的愿望，但对养老保险此等与“高压线”挂钩的政策，地方上也不敢轻举妄动。

　　但是，能否真正设计一个统一的包括“城乡养老保险制度的衔接”和“流动劳动力转移接续”在内的“方法”，恐怕是值得认真考虑的。尤其是在10亿人口城镇化的大背景下。