联邦德国的土地管理分散在许多部门管理，通过立法，形成各部门的分工合作制度。土地管理的部门有州测量局、地方法院土地登记局、土地整理司。另外，国家财政部主管农业用地评价和地产价值评价。州发展规划与环保部主管各级土地利用规划工作。德国土地管理机构负责地籍资料的采集、编绘、保管、更新、统计和提供利用，土地登记、土地评价、土地利用规划和土地整理。德国土地管理重视土地立法，采用先进技术进行管理，重视对土地信息的保存、利用和完善。

　　一、德国巴伐利亚州土地整理的实施与农村经济社会发展的基本情况

　　巴伐利亚州第一个地块合并的书面文件可追溯到1250年。1886年巴伐利亚国王路德维希二世签署了第一部土地整理法。巴伐利亚州现行的《土地整理法》就是在它的基础上逐步修订完善的。

　　最初巴伐利亚州土地整理的规划、设计是建立在简单调查基础上的，各种图件也是简单的一览图，土地合并主要是为了更好的利用土地。随着农业结构的变化和农林业技术的不断提高，今天，巴伐利亚州土地整理除了起到协调经济、技术、生态和社会之间的密切联系外，还要兼顾不同阶层的利益。

　　为此，1988年巴伐利亚州政府提出了《巴伐利亚州通过土地整理与村庄更新促进农村发展的纲要》。纲要针对社会和农业结构的变化，提出以下土地整理的目标：

　　（1）节省农业、林业经营管理的时间和费用；

　　（2）通过粗放的耕作或将农用地转变成其它用地，来避免农业生产过剩；

　　（3）维护和规划农业景观；

　　（4）通过村庄更新和支持基础设施建设，促进农村发展；

　　（5）邀请地产主参加所有的规划和决策。

　　巴伐利亚州村庄更新纲要通常针对不超过2000居民的乡村，其村庄更新的主要任务是：消除不合理的建筑物、地块，改善交通状况，以确保农场未来的发展，改善居民的生活和工作条件。

　　同时，巴伐利亚州农业政策的另一个重点就是在那些急需改善乡村面貌的地区进行重新规划。因此，土地整理主要完成下列任务：

　　（1）确保巴伐利亚州农业的竞争力；

　　（2）改善当地居民的生活和劳动条件；

　　（3）恢复、规划和维护受到破坏的农业景观；

　　（4）保护自然环境。

　　（一）巴伐利亚州土地整理的类型

　　根据联邦德国《土地整理法》，土地整理分为常规性土地整理、简化土地整理、项目土地整理、加速土地合并和自愿土地交换五种类型。

　　1．常规性土地整理

　　常规性土地整理的目标是改善农林业经济的生产和作业条件，并促进土壤改良和土地开发。通过全面重新安排不动产、整顿和修建道路网、更新村庄、兴修水利以及各种土壤保护、自然保护、景观维护的措施来实现整理目标，并协调整理过程中不同参与主体的权益，尽可能地为乡村地区的发展和进步创造有利条件。常规性土地整理项目由上级土地整理机关批准立项，其涉及范围可以只包括一个村或乡镇，也可以横跨几个村或乡镇。

　　2．简化土地整理

　　简化土地整理能够缩短整理时间，减少土地的浪费，特别是降低所需费用。因此特别适用于已进行了土地整理但需要进一步合并土地的地区，也可用于与公共工程项目相联系的用地调整。简化的土地整理项目可以在几个村庄、乡镇的一小部分，甚至独立居民点的范围内进行，也可以在已经完成土地整理的乡镇进一步归并地产，以便改善农林经济的生产和工作条件。简化的土地整理项目由农村发展管理局批准立项，并决定所采用的简化程序和方法。

　　3．项目土地整理

　　项目土地整理目标包括以下3个方面：（l）通过土地整理在公路、铁路、水利等基础设施建设项目中将被征用的土地分摊给较大范围内的地产所有者负担；（2）消除或减轻农业用地耕作条件方面存在的缺陷；（3）实施建设项目土地征用计划，避免强制性地征购土地。

　　项目土地整理的立项审批文件由上级机关签发。对于建设项目所占用的项目整理土地，由建设单位进行货币补偿，项目建设单位支付土地整理费用以及建设项目适用法律所规定的其他补偿费用，补偿数额由有关法律规定。

　　4．快速土地合并

　　土地合并就是将分散的地块进行调整、归并和整合，主要是对权属的调整和地块的合理补偿。实施快速土地整理的前提：一是已经存在完善的道路网络，不需要重新修建道路；二是不需要进行大规模的水利设施建设，包括灌溉设施和排水系统。因此，快速土地合并的目标是：（1）尽快改善农林经济中的生产和作业条件；（2）为实施自然保护和景观保持创造条件。

　　快速土地合并由农村发展管理局批准立项，其范围一般局限于地产所有者的地产或部分地产，不包括居民点建筑物，也不需要辅助的道路和水利建设措施。在快速土地合并中，参加者之间的补偿问题尽量通过协商办法加以解决。

　　5．自愿土地交换

　　土地交换是指不同的土地所有者分别将自己的地块在一定对等条件下进行相互交换的行为，在其过程中，往往先要进行交换地块的评估，最终进行等值的交换，而不是等面积的交换。自愿土地交换目的包括两个方面：一是改善农业土地利用条件，用快速、简化的方法合并农用土地；二是为自然保护和景观保持创造条件。其适合于在个别地产主之间要消除零碎地块、没有建设项目、只需少量测量工作的情况。自愿土地交换也由农村发展管理局批准立项。

　　对土地所有者来说，不存在要求进行土地整理、土地合并或自愿调换土地的法律权利。对于已经提出的申请，农村发展管理局根据申请登记的先后次序决定是否列入工作计划。只有自愿调换土地不需要纳入农村发展管理局的工作计划。土地整理类型的选择主要取决于土地整理的具体内容、目标和《土地整理法》的有关规定。

　　（二）巴伐利亚州土地整理的组织机构

　　巴伐利亚州的土地整理由以下部门负责：（1）农林部；（2）农村发展管理局；（3）农村发展管理协会；（4）巴伐利亚州农村发展管理协会；（5）土地整理参加者联合会。

　　1．农业部

　　巴伐利亚州食品农林部作为最高的州一级局，领导巴伐利亚州的农村发展管理部门，监督管理各农村发展管理局和巴伐利亚州农村发展管理协会。

　　2．农村发展管理局

　　农村发展管理局隶属于巴伐利亚州食品农林部，作为政府部门具有监督、检查、审批的权力。在巴伐利亚州有七个农村发展管理局。每个农村发展管理局领导他们管辖区的土地整理工作和乡村发展计划，并监督参加者联合会和农村发展管理协会的工作。

　　3．农村发展管理协会

　　农村发展管理协会是一个农村发展管理局管辖区内的所有参加者联合会的联合体。农村发展管理协会受参加者联合会的委托，承担各联合会必须完成的任务。比如：开支、招标、建筑工程管理、购买土地和鉴定。

　　4．巴伐利亚州农村发展管理协会

　　巴伐利亚州农村发展管理协会是七个巴伐利亚州的农村发展管理协会的联合体，它关心各农村发展管理协会共同关注的事务。

　　5．土地整理参加者联合会

　　位于土地整理区的所有地产主和拥有99年建筑用地使用权的租地者组成土地整理参加者联合会。它是土地整理程序的制定和执行者，制定各项用于重新规划布局土地整理区的措施，并付诸实施。

　　（三）巴伐利亚州土地整理的程序

　　1．土地整理的提出

　　如果认为土地整理有利于改善农林业生产条件和满足农村土地利用和发展的要求，则由乡镇提出土地整理的申请，土地整理部门协同有关部门对申请进行审查。如认为已具备土地整理的条件且符合土地整理参加者利益，则可以决定土地整理。如有地产主持异议，则有权提出，土地整理部门根据详细的调查和成熟的考虑来决定具体的行动。

　　2．准备工作

　　土地整理前，土地整理部门要与自然保护、道路建设、水利和农业等有关部门进行协调，通过多个部门的共同规划设计，合理地解决在多个相关地区进行土地整理所涉及的自然、交通、水利及农业等问题，协调各乡镇间的关系。通过专家鉴定和土地整理部门的调查，探讨将来土地整理区发展的可能性，确定合适的边界。同时，进行有关土地整理的宣传工作。

　　3．颁布土地整理决议

　　根据联邦《土地整理法》第4条，土地整理部门通过颁布决议来安排土地整理。公告期间，在主要地区展览土地整理区边界图，规划的整理区通常包括居民点、建筑用地、森林、铁路、公路和水域等有关土地。除了公告外，还要以印刷品等形式作广泛宣传来引起人们的重视。

　　4．成立土地整理参加者联合会

　　土地整理决议颁布后成立土地整理参加者联合会，土地整理参加者联合会一般由相关的政府官员、学者和广大的土地所有者组成，进行定期或不定期的交流，商讨土地整理的有关事宜。。

　　5．制订和实施公共设施建设规划

　　根据《土地整理法》第41条，地区土地整理部门在与参加者联合会达成一致意见后，可制订公共设施建设规划。具体实施工作及实施费用由土地整理参加者联合会承担，联邦和州还提供贷款和补助。对于资金问题，分为三部分：①土地整理参加者联合会的公共设施。国家可资助80％，个人自筹20％。如果参加者经济上没有能力自筹资金，则可将贷款作为自筹资金的一部分。②特殊设施和新地产的维修措施。对于这些措施通常从公款中给予不同程度的补助费，一般说来应由从中得益者自筹资金。③土地整理项目中的受益者要为参加者联合会支付部分或全部费用。

　　6．制订和实施村镇改造规划

　　一个村镇改造规划的制定与实施需13～14年。第一准备阶段3-6年。根据该地区的财力和人力选择改造区并进行准备工作，由乡镇提出申请，农村发展管理局立项。第二规划阶段3—4年。乡镇、参加者联合会、公民及由参加者联合会选出的规划者制订村镇改造规划，并由乡镇和参加者联合会讨论后公布决议。然后由农村发展管理局根据参加者联合会的申请确定规划，共同制订包括财政计划在内的村镇改造建设方案。第三扩建和土地调整阶段4—6年。由参加者联合会和乡镇制订，农村发展管理局批准年度建设规划。由土地整理参加者联合会进行地产估价、地产标界与测量。第四完成阶段。农村发展管理局根据土地整理参加者联合会的申请，登记新地产，更正不动产地籍册和土地登记册，最后公布结束。

　　7．土地估价

　　土地估价由土地整理部门委托专家进行，估价结果公布。如有异议，可向基层土地整理部门提出，消除异议后确定结果。

　　8．补偿措施

　　联邦《土地整理法》规定了补偿原则，在对每个土地整理参加者原有地产进行估价的基础上，以等值的地产进行补偿，也就是原则上以土地补偿。但如果参加者愿意，也可全部或部分以钱补偿。

　　9．制订土地整理计划

　　土地整理计划是由地区土地整理部门（土地整理局）批准并向参加者公布的行政决定。该计划中土地整理部门制订的有关土地整理的规定和批准命令只在土地整理期间有效。土地整理计划中必须规定新建街道、公路、河流和其他公共设施的权属关系、养护责任；公共设施和促进景观维护的保护条例；在地籍册中登记的旧地产抵押权、用益权和优先购买权等。

　　10．地产临时限制

　　在土地整理期间，地产所有权受临时限制，只能在土地整理部门的同意下改变土地整理区的土地利用方式和在土地上设置、建造、拆除、改变建筑物以及类似设施。如因土地整理需要砍伐树木，则土地整理部门必须确定补偿费。砍伐森林树木超出经营管理范围需征得土地整理部门和林业部门的同意。

　　11．土地整理的结束

　　土地整理结束的标志是计划得以实施，土地整理参加者对接受新地产无异议，并对出现的新权属关系提请土地整理部门在不动产地籍册和土地登记册中登记。

　　（四）巴伐利亚州土地整理的特点

　　1.土地整理与农村经济发展相结合，促进农村发展

　　随着农业结构的调整，巴伐利亚州的土地整理已由过去主要是改善农业生产条件和提高农业产量，扩大到改善村民的居住、生活条件，满足对土地利用的需要和自然景观的保护，促进农村的发展，即土地整理与农村经济发展相结合，这对缩小农村与城市在收入和其他待遇上的差别，将农业人口稳定在农村具有重要的意义。

　　2．土地整理的法律依据

　　德国土地整理的法律依据是联邦政府的《土地整理法》和各州据此颁布的与其配套的法律、法规和行政管理条例。联邦德国的《土地整理法》于1953年7月14日以附律的形式颁布。现行的《土地整理法》是1976年3月16日重新修订和颁布的。这部法律是联邦德国各州土地整理的法律基础，同时各州都有不同形式的土地整理的具体法规。1980年10月巴伐利亚州经议会通过了《农村发展纲要》，其对通过土地整理改变农村面貌提出了许多具体的要求。同时,任何一种土地整理项目都必须符合联邦德国《土地整理法》的规定和程序。在土地整理过程中,如有争议和纠纷,最后的裁决权在作为政府部门之一的土地整理法庭。

　　3．土地整理分类指导、程序细密

　　巴伐利亚州的乡村土地整理其类型的选择，主要取决于土地整理的具体内容、目标和《土地整理法》的有关规定。同时，巴伐利亚州乡村土地整理的程序也十分细密，一般分为5个阶段：即制定土地整理规划；明确产权归属及它项权利；实施土地整理规划；核算阶段；土地整理局发布完成土地整理项目的行政文件，结束整个土地整理程序。

　　4．重视对景观的维持，以及对民族历史、文化遗产的继承与保护

　　在巴伐利亚州土地整理中，对具有民族风格和地方特色的悠久的建筑物，特别注意加以保留，并在原貌的基础上进行整理，所以在农村中仍能看到许多古建筑和人文景观。

　　5．强调对生态环境的保护与建设

　　巴伐利亚州初期的乡村土地整理由于为了追求土地面积和作物产量而使生态环境遭到破坏。目前，巴伐利亚州的土地整理已不是立足于短期的、单纯的地块合并、调整和村庄的改造，而是着眼于整个整理区域内久远的生态环境的保护。在整理过程中，对生态环境的保护从立法、规划及措施等各方面都有明确的规定和要求，并做到了互为保障、紧密结合。保存、保护现有的有利的景观，又充分利用现代的科学技术和手段创造出新的景观，促进环境生态群体的平衡，使土地整理工作做到经济效益、社会效益和环境效益相统一。

　　6．重视公众参与

　　在巴伐利亚州土地整理与农村经济发展过程中，始终重视公众的参与，把公众的参与作为成功的关键。通过为村民举办各种培训活动，成立工作组，开展对农村发展主题的讨论，让其了解大量的有关农村发展目标和发展途径的信息。村庄的计划人和负责人在设计村庄生活空间时，自始至终让村民参与决策，并允许村民参与制定规划，让其将切身的经验和愿望纳入决策中。

　　7．地籍管理贯穿始终

　　巴伐利亚州土地整理的目标之一是通过土地整理更新地籍资料。在一个整理区域内，经过大规模的土地整理和土地重新调整分配，地块的形状、面积、位置和户主都发生了变化，原来的地籍图和数据资料也失去了现势性。为此，必须进行全面的地籍测量更新工作。巴伐利亚州土地整理和地籍管理工作分属两个部门，但却能够紧密配合，协调工作。

　　二、巴伐利亚州土地整理与农村经济社会发展的若干做法对我国土地整理的启示

　　由于各国的国情不同，各国土地整理的内容也会有所差异，而且随着一个国家自然环境的改善及经济、社会的发展，其土地整理模式也会不断地发展和完善。建国以来，我国大力开展了以基本农田建设为主要内容的土地整理工作，随着耕地总量动态平衡目标的提出，以及土地整理净增耕地可以折抵非农建设用地指标政策的出台，土地整理已成为各级政府部门集约用地，内涵挖潜，增加有效耕地面积的主要途径。但与联邦德国的乡村土地整理相比，目前我国的土地整理尚处于初级阶段，多数地区土地整理的目标还主要是为了扩大耕地数量。而现代联邦德国的乡村土地整理已由早期的重视生态、景观的保护与建设，扩大到推动整个乡村的经济社会发展建设上。因此，联邦德国土地整理无论在其整理的理论、技术方法以及相关的法律法规等方面有不少经验是值得我国学习的。这里简单归纳如下：

　　1．土地整理与农村经济发展相结合

　　联邦德国的实践表明，经济、人口、资源、环境的协调发展是农村问题的核心，也是地方政府和民众的利益所在。只有把土地整理与以此为目标的村庄改造工程结合起来，才能调动地方和民众的积极性，使土地整理建立在民众自觉参与和民主监督的基础上。巴伐利亚州地区以土地整理、农村经济发展为代表的农村改造工程，在推动农村发展和环境整治上能取得明显成效，都与这两者的紧密结合有关。目前我们在全国范围也开展了一大批土地整理工程,但从实施的情况看，其目标和实际成效往往局限于单纯的经济发展，十分缺乏以土地整理为手段，将土地整理进一步纳入到经济社会发展中来的宏观决策，以及真正造福于农村综合发展的切合当前“三农”问题解决的实际做法，并将农村综合发展的目标、内容与空间组织、管理融为一体的工作规范。因此，借鉴巴伐利亚州的经验，具有十分重要的现实意义和长远的历史意义。。

　　2．加快制定土地整理的法律、法规及配套政策

　　巴伐利亚州的土地整理以联邦德国的《土地整理法》为基础和依据，并制定了相关的配套政策,内容详尽具体,从而使乡村土地整理过程中出现的各种纠纷问题，可以依据联邦《土地整理法》及州有关土地整理的具体法规等配套政策加以解决，使乡村土地整理工作有法可依。

　　然而，目前我国部分地区虽然已出台了地方性的土地整理管理条例，但还没有出台全国性的土地整理法律、法规，在相关的法律中,也没有土地整理的内容。从而在解决土地整理中出现的问题时无法可依，客观上阻碍土地整理工作的开展。因此，随着我国土地整理工作的全面展开，迫切需要制定符合我国国情的土地整理的法律、法规和管理条例，推动我国土地整理工作逐步走上法制化的轨道。

　　3．加强土地整理的规划工作

　　土地整理的基础是规划。在联邦德国，各级政府都设有专管规划的机构，全国、各州都分区域、分层次进行规划，以城市为中心划分规划区。不同层次规划有不同的内容和粗细程度，这样就形成了全联邦的规划体系。在巴伐利亚州就分有高级中心、中级中心、低级中心，甚至还有更小的中心，主管规划的是州政府发展规划与环保部。全州7个地区、70个县、2000个乡分成18个规划区，基本上是3—4个县组织1个基层规划区。在各地区政府内部设规划处，主管规划业务。在地区规划的基础上，土地整理部门制定土地整理规划，根据规划目的和要求，确定规划的重点地区。目前我国土地整理的规划工作刚刚起步，从规划的制定到实施，还没有形成一个科学完整的体系，因此更需要我们借鉴巴伐利亚州的经验，以推动我国土地整理规划工作的全面展开。

　　4．重视对自然景观和生态环境的保护与建设

　　巴伐利亚州通过乡村土地整理从而改善了乡村的生态环境并保护发展了其原有的自然景观的成功实践，尤其值得我们学习。

　　目前，我国的土地整理虽然已经取得了一定的成效，但大多数地区土地整理的主要目标还是增加耕地数量，还未全面进入以提高乡村生活环境质量为主要目的的阶段。特别是土地整理过程中，在对自然景观和生态环境的保护与建设上，与巴伐利亚州相比，还存在着一定的差距。据统计，我国目前已有15%～20%的动植物种类濒临灭绝的危险，在这样严峻的生态危机面前，更加迫切需要通过土地整理加强对自然景观和生态环境的保护与建设。

　　5．重视公众参与

　　土地整理是一项涉及面广、政策性强、技术含量高的系统工程。针对我国土地整理的特殊背景，应当合理借鉴国外公众参与的先进经验，在实际工作中重视村民的意见，对重大事件的决策和执行采取公开、公正、民主的工作方式。通过公众的参与，使其能够将切身经验和愿望纳入整理项目的决策中，一方面调动了其参与土地整理的积极性，另一方面也使项目的规划更加科学合理，符合当地的实际情况。因此，学习联邦德国重视公众参与是我国土地整理项目实施过程中不容忽视的一个重要方面。