农村土地流转模式创新的思考*
——以湖南省浏阳市“股田制”为例
刘卫柏 陈柳钦 李中
(中南大学商学院，湖南省区域经济研究中心，长沙 410093；天津社会科学院城市经济研究所，天津 300191；中南大学商学院，长沙 410093)
内容提要：“股田制”作为农村土地流转模式创新的一项探索工作，缺少可供借鉴的经验，在具体执行过程中碰到问题在所难免。本文分析了浏阳市“股田制”政策实施现状，并以农户调查为依据分析了“股田制”实施过程中面临的问题，认为顺利推进“股田制”进程必须充分调动农民积极性、保障农民合法权益、发展中介服务机构。
关键词：股田制；农村土地；土地流转；模式创新
Thinking of the Model Innovation in Rural Land Transfer
—An example of the “stock-land system” in Liuyang, Hunan
Liu Weibai Chen Liuqin Li Zhong
( Business School of Central South University, Hunan Regional Economic Research Center, Changsha 410093; Urban Economic Research Institute of Tianjin Academy of Social Sciences, Tianjin 300191; Business School of Central South University, Changsha 410093)
Abstract: As an exploration of the model innovation in rural land transfer, "stock-land system” lacks the experience to draw on, inevitable to encounter problems in the process of specific implementation. This paper first analyzes the current implementing status of the policy “stock-field system” in Liuyang, then based on the survey of the households, it elaborates the difficulties encountered in the implementation of the system, and last but not least, puts forward the point that in order to smoothly give impetus to the process of “stock-land system”, the farmers’ enthusiasm must be aroused to the fullest, the farmers' legitimate rights and interests are supposed to be protected, and the intermediary service organizations should be developed.
Key words: stock-land system; rural land; land transfer; model innovation
“三农”问题是统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，协调推进工业化、城镇化和农业现代化必须面临的一个重大问题，而农村土地问题又是“三农”问题的核心。1978年底在安徽省凤阳县小岗村实行的并推广至全国的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度，曾在改革初期为提高产量、解决农村温饱问题，促进农村经济发展发挥过巨大作用。但是，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，这一制度逐步暴露出一些问题和不足，传统的土地流转模式难以适应新时期的要求。因此，如何创新土地流转模式，促进新时期农村经济发展，实现农业增效、农民增收，维护社会核心、稳定发展的大局，已成为“三农”工作的重中之重。浏阳市在湖南省委、省政府确定的以解决“三农”问题为统筹城乡目标的小康示范村试点中，探索在部分区域实行“股田制”。所谓“股田制”，就是在坚持土地集体所有的前提下，稳定土地承包权，以土地承包合同为依据，以土地收益为基数，以土地使用权作股，把按人平均承包的土地由集体所有变为土地股份共有，然后再经过公开竞争投包，出让土地的实际使用权。实际的土地使用者在农业生产中优先吸纳本村组的农民就业，农民可以成为农业产业工人，按月获取工资，当然也可进城打工。拥有土地股权的农民拥有对土地实际使用人的选择权与监督权，并且可以定期分红。获得土地承包收益[1]。“股田制”对于优化土地资源配置，打破城乡二元结构具有重大意义，在浏阳市实现综合实力由国家级贫困县一跃成为全国“百强”过程中做出了重大贡献，但在具体实施过程中，该土地流转创新模式尚面临着许多需要进一步完善的政策安排。
一、浏阳市“股田制”政策实施现状
1、浏阳市具备实行“股田制”的基本条件。浏阳市作为统筹城乡小康示范村综合配套改革试点之一，凭借优越的地理位置条件经济社会发展迅速，为统筹城乡发展，推进调整经济结构、转变发展方式的“四化两型”战略（即推进新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化，建设资源节约型和环境友好型社会）、实施“股田制”奠定了良好的基础。2010实现地区生产总值556.77亿元，同比增长15.8%。三次产业对经济增长的贡献率依次为2.6%、84.9%和12.5%，分别拉动GDP增长0.4个百分点、13.4个百分点和2.0个百分点；三次产业结构为9.3:68.1 :22.6；财政总收入33.2亿元，增长13.8%；城乡居民可支配收入分别为21134元和10279元，分别增长12%和14%，城乡居民收入比为2.06:1，城乡人均收入差距不大，远低于同期全国城乡居民收入比3.33:1；经济基本竞争力跃居全国百强县第65位，并实现排名上升27位，农民生产、生活、消费方式发生了翻天覆地的变化，相当多的农民在城镇就业并已实现购房定居。
2、“股田制”试点取得的初步成效。浏阳市处长株潭“金三角”，全市总面积5007.75平方公里，林地面积 3456平方公里，耕地面积94.15万亩，其中水田面积80.8万亩，占耕地总面积的85.8%，旱土面积13.35万亩，占耕地总面积的14.18%。自2005年10月浏阳市开展“股田制”工作以来，以镇头镇金田村为起点，各试点镇积极推进落实。至2010年12月，全市土地流转136.08万亩，其中耕地32.26万亩，林地101.09万亩。农村集体土地承包经营权流转工作的不断推进，极大推动了浏阳的新农村建设。“股田制”推广工作已经成为浏阳市新农村建设的一个新的平台，各地在农村土地流转模式创新中，以市镇为依托，进行工业建设用地、现代农业规模发展、人口布局的优化调整，既加快了资源、劳动力、资本等要素的合理集聚，又有效地拓展了城市化、工业化、现代农业的发展空间。当前，各试点村镇已经把新农村建设的重点放到引导农村剩余劳动力合理流动、农村社区城镇化，农民工市民化、城乡一体化发展、成功实现经济社会转型升级，使新农村建设的内涵及建设的深度、广度得到提升。
试点村镇的农民生产效率得到明显提升，家庭收入有了显著增长，生活环境得到明显改善，生活质量得到提高。试行“股田制”以前，农村居住相对分散，农村基础设施及公共服务相对较差。如今，在全省率先全面建立乡镇（街道）环保站，启动运行了城区空气质量自动监测站；完成了20个乡镇垃圾中转站、200个村级收集站建设，农村垃圾处置率达到70%。建成9个乡镇（园区）污水处理厂，城区污水处理率达88.8%。治理畜禽养殖栏舍49.72万平方米, 完成改厕5880座。启动了7个省级生态乡镇创建，建成了5个国家级生态村、2个省级生态村；使该市农村规模经营得到快速发展，涌现了一批全国知名的“花卉苗木村”、“蔬菜专业村”，实现现代农业发展与农民增收的完美结合。
二、浏阳市“股田制”土地流转模式创新面临的问题
“股田制”是新时期推动农村生产生活方式的变革，进一步解放和发展农村生产力，完善农村土地流转制度的一个有益尝试，目前没有现成经验可以借鉴、没有规律可循，因此在“股田制”推进过程中难免存在困难与不足。在镇头镇、永安镇、沙市镇、淳口镇、大围山镇、官渡镇、永和镇、大瑶镇、澄潭江镇、普迹镇10个首批试点镇中，根据各镇的推进情况，本课题组选择了开展较早、进展较快的镇头镇金田村、土桥村，永安镇永安村、永明村，大瑶镇三元村、南山村，官渡镇兵和村、云山村作为调查对象。调查采取随机发放调查问卷和个别访谈相结合的方式进行。个别访谈的主要对象为农村家庭户户主，访谈对象120余人，获得有效问卷112份。随机问卷调查发放问卷350份，回收有效问卷325份，共计回收有效问卷437份。调查发现浏阳市“股田制”主要存在以下几方面的问题：
1、农户的土地流转收益不高。土地因其所处地理位置、肥沃程度不同等因素影响租金高低不一。但从实际执行情况看，农户获取土地租金收入极低，转让收入不高。以浏阳市官渡镇云山村为例，平均一个农民分田0.7亩，四口之家所分田地的总面积不超过3亩，而租金收益一般为每亩300元，最高不超过600元，全年土地收益最高不超过1800元。在调查中发现，进行土地流转大多处于两种情形，一是政府推动，农户配合，主动流转土地；一种是被动流转土地，主要是因为常年在外打工，没有能力耕种家中土地，无奈低价将土地流转。但是对于土地流入方和地方政府而言，却可以获得巨大的效益。一些偏僻交通不便的田地，难以顺利流转，导致土地荒芜的现象，单靠农村土地流转获得的收益难以解决农民的保障问题。
2、土地租赁剩余索取权分配不公。通过农村土地流转，公司与农户结成利益共同体，目的在于追求合作剩余。但是，土地控制权的转移必然导致剩余索取权的重新分配，体现了各利益主体的博弈过程，在此过程中如何避免零和博弈、维持稳定的合作关系显得尤为重要。“股田制”在制度设计上保障了农户利益的公平分配，依土地的多少不同取得不同的收益，租赁契约可以使农户选择是否与企业共担产业化经营的风险。但是，这种制度设计在剩余分配方面缺乏调适能力，存在两个方面的问题。一是合作剩余与土地租赁费用无关，对村民的激励不足。尽管剩余增多，但村民没有分享到产业化经营所衍生的土地增值收益。二是尽管企业通过分红或捐赠的方式，变相赋予合同的执行灵活性，间接满足了农民对剩余索取权分配的需求，但是因为农民以土地为依据所占股份数额不高，分红数额有限。此外，虽然正式契约对维持合作稳定仍具基础作用，但契约的信息结构和风险分布等发生改变[2]，利益主体的有限理性和契约不完全性都会让双方采取行动保护自己的租金或者攫取更多租金，这种分配性努力导致契约执行成本不断增加和公共租金耗散，正式契约治理也难以抑制内生交易成本增长，维持产业组织的运作成本[3]。与此同时，基于农户间的信任、以及血缘、邻居关系、村干部的协调在一定程度上稳定了企业与农户的合作关系。
3、公司化经营存在较高的潜在风险。在浏阳市的土地流转模式创新实践中，淳口镇和镇头镇在“股田制”取得了较大的成绩，但在实践执行过程中，“股田制”暴露出的弊端和潜在风险也不容小觑。土地出让价格不高，农民所占股份数额少，相对于动辄几十万、几百万甚至上千万的投资而言。公司的生产经营计划、投资、利润分配等重大生产、经营决策权都掌握在大股东——企业手里，一是在利润分配中小股东——农户的诉求难以得到充分保障；二是公司化经营会面临一些不确定性的不可控因素，一旦公司经营不善破产，作为股东的农民按法律规定应将作价入股的土地承包经营权作为偿债资产，农户利益保障陷入困境，带来潜在的社会不安定因素。
4、信托机制中委托与代理成本较高。实行“股田制”的公司是承担多个角色、拥有多个经济行为的组织，这些不同的经济行为主体存在不同的利益诉求因而产生代理及委托的问题。这主要是因为委托人与代理人目标不同；两者的信息不对称，代理人掌握的信息远远多于委托人；同时代理人的工作状况决定着委托人的利益实现程度。在“股田制”公司里，入股农户、集体与其他股东都是委托人，公司的员工包括经理与工人在内都是代理人。首先，委托人之间存在利益冲突，农村基层管理干部存在认识上的偏差。认为农村土地集体所有就是乡、村、组集体所有，把自己定位为土地信托的主体，侵害了土地承包者的合法权利；有的认为土地信托的主体是承包者，政府没有管的必要，任其无序发展，基层干部在此问题上职责不明、权限不清，没有正确的定位，要么不管，要么管得过死，不能履行对土地用途、土地保护的监管。其次，信息不对称容易出现非协作、非效率现象，代理人与委托人的信息不对称，代理人的能力、态度等信息不能很好的被委托人掌握，存在实际上的监督困难，可能会导致实际产出低于预期的生产可能产出水平，导致社会资源配置浪费、造成无谓损失。
三、关于推进“股田制”土地流转模式创新的思考
站在社会福利角度考量，可以初步判断“股田制”这一模式创新是在向“帕累托改进”方向推进，因为“土地要素”通过规模生产、集约经营会被更有效利用，即土地资源得到了更优配置。但从各利益主体所获收益看，此“帕累托改进( 最优) ”极有可能陷入阿马蒂亚·森（Amartya Sen ）关于“帕累托最优”适用于“从地狱到天堂”评述的尴尬境地[4]，由此导致城乡差距进一步扩大，影响社会和谐、经济稳定发展的大局。因此，为了健康推进“股田制”工作，应该坚持以下原则：
1、坚持自愿互利原则，实行民主决策。“股田制”要建立在农民自愿互利的基础上，反映入股农户的要求，体现入股农户的利益，而不能采取行政手段，违背农户意愿，强迫推行某一种农村土地经营模式。实践证明，任何违背农民意愿的制度和做法，都是同中央现阶段的农村政策相违背的，都会阻碍生产力的发展，最终难逃失败的结局。因此，在推进“股田制”过程中，政府要积极引导农民走“股田制”的路子，要充分调动入股农户的积极性，以科学发展观为指导，坚持以人为本，稳步推进，因势利导，同时要注意各村集体经济组织经济发展状况和农民富裕程度、文化、地域差别的特点，区别对待，在实践工作中充分认识农村土地对于农户的特殊意义，切实维护入股农户的正当合法权益。在关键问题上，如土地用途和经营权的流转、农村土地折价入股的方式、收益分配方式及比例必须实行民主决策，采取少数服从多数原则，经大多数入股农户同意方可执行，以获得入股农户的拥护和支持。
2、坚持公平平等原则，实行同股同权。坚持公平平等原则，入股农户的股份分配应当统一按照土地面积作为股份分配的标准，实行同股同权、同股同利，而不能受身份或其他因素的影响。同时从经济发展和社会稳定角度考虑，应当在充分保障入股农户基本收入的前提下建立一套保障农户收入稳定增长的机制。确定入股农户的生活水平稳步提高，让入股农户充分享受土地增值的成果、分享土地增值收益。在目前农村社会保障体系尚未健全的大背景下，农村土地作为一种综合保障载体，承担并具有最低生活保障功能，发挥养老、失业、医疗等作用，政府在新农村建设、城镇化建设进程中，要充分考虑到入股农户的实际情况，建立健全入股农户的就业指导、就业技能培训、就业促进体系，将入股农户纳入城镇住房、养老、医疗保障体系，增加“股田制”对农户的吸引力。
3、坚持发展中介服务机构，培育良好的市场环境。健全的中介服务机构是农村土地流转的助推器。建立健全农村土地流转服务中心和农村土地承包合同纠纷仲裁庭，通过服务推动农村土地规范有序流转。一是建立健全农村土地流转服务中心。建立县、乡、村三级农村土地流转服务机构，形成上下联系、职责明确的服务网络，提供系统化、全方位的农村土地流转服务。二是建立农村土地承包及流转合同纠纷仲裁机制。制定农村土地承包及流转合同仲裁办法，建立仲裁委员会办公室及仲裁庭承担具体工作，处理农村土地承包及流转合同纠纷仲裁案件，实行“乡调解、县区仲裁、法院判”的农村土地承包合同服务和维权工作机制。[5]
4、坚持依法流转，充分保证农户的流转权益。“股田制”改变了原有的农民与土地的关系，体现了新的生产关系的调整，必须在现有法律框架内稳步推进，而不能违背《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》的精神和规定，充分保障农户的流转权益。具体做法要体现《关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》( 2009)的要义，同时在充分实践与科学论证的基础上，逐步建立健全农村土地流转制度创新的一系列法律法规，为农村土地流转模式创新提供法律指导。如制订专门的《农村土地收益分配法》、《农村土地流转及抵押法》等。加强对农户的法制教育，强化农民的法制观念和法律意识，能够自觉运用法律手段来维护自身权益、规范自身行为。
[1] 唐国华、朱小静．股田制：农村土地流转创新的目标制度[J]．农村经济，2007（7）：17-19．
[2] 黄祖辉．中国农民合作组织发展发展的若干理论与实际问题[J]．中国农村经济，2008，（11）：4-7．
[3] 刘凤芹．不完全合约与履约障碍——以订单农业为例[J]．经济研究，2003，（4）：22-30．
[4] 石婷婷．“帕累托效率原理” 与构建和谐社会[J]．经济社会体制比较，2007，（3）：150-154．
[5] 刘卫柏、李中．新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J]．经济地理，2011，31（2）：300-304．