《重庆市控制性详细规划编制技术规定》（2011年修订）解读
关键词：控规 技术规定 强制性 刚性 弹性
一、 引言
为了适应控规编制和管理改革的需要，增强控规在适应社会经济快速发展中的“弹性”，以及在维护城市公共利益和资源环境方面的“刚性”。在控规基本全覆盖之后，总结正反两方面的经验，改革和优化控规编制的技术方法。现将修订过程中遇到的一些主要问题和对策建议解读如下。
二、 现行《技术规定》使用概况和主要问题
（一）使用概况
从2002年开始，市规划局组织编制了大量的控制性详细规划（以下简称“控规”），经审批后，主城区内规划建设区均已基本实现控规全覆盖，成为我市主城区建设项目规划许可和土地出让的规划依据。课题组认为原《规定》经过几年来的试行，对重庆控规编制和管理，发挥了重要作用，推动了控规编制与管理的规范化、科学化。
1、宏观控制缺乏问题
由于控规编制一般以标准分区为单位进行，每个标准分区在委托单位利益驱动下都存在做大规模的冲动，每个标准分区都大一点点，最后城市建设规模在总体上就失去了控制，导致争相高密度发展的趋势，使得公共服务设施和基础设施超负荷运转。
2、与《城乡规划法》、《重庆市城乡规划条例》和《城市规划编制办法》《城市、镇控制性详细规划编制办法》等的相关概念和要求的对接
由于新的法律和规范的实施，许多概念被统一在新的提法上需要对原《技术规定》进行修改，以适应新的要求。
3、指标体系控制的“刚性”和“弹性”需要进一步强化
就控规所具备的具有法律效力的公共政策属性而言，它应是城市各类开发建设活动必须遵守的行为规范。因此，作为严肃的公共政策和行为规范，它必须具备相对的稳定性和作用的一贯性，成为为全体城市居民提供持续改善的安居乐业生存环境的重要保障。同时控规所面对的具体空间管理事务的纷繁复杂性，以及城市快速成长中空间发展的不确定性，又使其必须具备相应的灵活性。因此，我们有必要从空间资源法制化管理的角度来重新思考控规未来的发展走向，及技术体系的建构，处理好“规定性”与“引导性”，“强制性”与“技术性，”“刚性”与“弹性”的关系。
现行控规中刚性和弹性一刀切的模式，在面对丰富多样的城市和错综复杂的实际问题时显得力不从心，有些内容“刚”的没道理，统得过死，有些应该“刚”的却“刚”不起来。因此，对影响和决定城市环境品质的关键要素——刚性要素的鉴别与确定十分重要，界定刚性与弹性应该从控制的本质出发，对涉及到公共利益保障、与基础设施承载力匹配的总量控制要求、城市各系统控制的内容应确定为刚性内容。对城市重要的景观风貌区、城市形象展示区、历史文化保护区的规划管理控制，应体现地段特点，对其规划开发强度的控制、建筑形象等的控制提出更加严格和个性化的要求，纳入控规“强制性”内容进行管理。
4.基础资料调查和收集中对土地权属和信息及时性的重视不足
由于种种原因，有的单位用地性质发生变化未能反映，新建项目（包括新建建筑道路、基础设施）、重大地形变化等未及时反映，这往往给规划编制人员正确判断和采集现状信息带来极大困难，极易导致判断失误。有的项目用地使用性质发生变化未即时掌握，地形图上未反映的新建项目有遗漏，项目用地范围未能通过现场踏勘补充和准确界定。土地地籍调查不清楚。特别是企事业单位的生活区地籍不清楚，导致规划地块划分、道路、管线走向不合理，从而影响单位地块开发的经济性和实施可行性。
(1)由于目前国家城市道路交通规范的局限性和不足，在山地城市控规中，道路网常采用常规的主、次、支三级路网，不能满足城市交通需要。
(2）因为我市特殊的山地城市特征，控规阶段的道路设计深度毕竟有限，在实施过程中，道路的方案设计、施工图设计都会结合具体的地形条件和开发建设的方式对道路系统进行深化和优化，造成道路高程和水平坐标发生变化，由此影响到道路线型和相邻地块包括用地面积等在内的控规强制性指标发生变化。在控规管理和实施过程中，经常涉及到道路等级、走向、取舍三种类型的调整。
(3)由于山地城市地形复杂，起伏较大，规划道路两侧易出现高填高挖的情况，由于控规道路规划图中未标明两侧边坡实际放坡占地的情况，直接影响了两侧地块实际得地率和容积率计算的真实性，并给开发单位调整控规提供了借口。
(4)在不同时期控规编制中，由于规划编制人员未注意不同标准分区之间道路网“结合部”的协调和衔接，规划路网出现错位，如平面接口坐标错位和竖向标高错位，导致控规在管理实施中不得不调整。
6.公共市政基础设施用地和廊道保障问题
在控制性详细规划实施过程中存在一些重要的公共市政基础设施用地被随意挤占，变更为其他用地的情况，在重新选择过程中被边缘化，造成城市基础供应管线过长，产生不必要的浪费。一些规划的基础设施廊道被先期实施的项目占用后，产生不必要的市政基础设施管线的绕行和相互交叉，增加巨大的建设成本。
7．用地的兼容性问题
兼容性问题在过去的控规编制过程中常常被忽略，对兼容性存在的多种情况没有深入的分析，以传统的兼容性表格的方式又带来自由裁量权过大的问题，过于粗放，缺乏对兼容条件的具体控制要求，影响了控规的适应能力。
复合用地是山地城市普偏存在的特有用地方式，专指利用地形高差，在绿地、广场、停车场和道路下利用城市空间的方式。
三、 修订的主要对策
（一）加强宏观控制，强调控规的规划设计条件的依据作用
为了保持总体规划、分区规划以及控规要求的连续性，重庆作为一个多中心、组团式”的特大城市应建立与城市结构相对应的城市总体规划＋分区规划＋组团规划＋控规标准分区（控制单元）的规划控制体系，将总体指标层层分解，每一层次均实行总量控制。在全市拟开展控规编制地区，要求各级规划主管部门进行控规编制条件的预研制工作，为每一个标准分区的控规提供：主导功能、用地结构、片区建筑控制总量和人口规模、形态分区要求、重大设施的布局要求等编制设计条件，作为控规编制的依据和前提，作为合同的组成部分，成为规划的依据。规划指标通过标准分区“编制设计条件”的层层分解进行总量控制。
（二）强调非经营性“三大公共设施”等刚性内容的用地保障
通过“三大公共设施”的分类控制，保障公共管理和公共服务功能的用地供给，区分重点保障设施的控制数量和规模。标准分区总图增加反映重要控制内容的图纸，具体包括：重要公共服务设施规划图、重要交通和市政公用设施规划图、重要城市安全设施规划图、城市设计导则图。
（三）处理好与现行的相关规定的衔接关系
1、与建设部发布的《城市、镇控制性详细规划编制办法》的关系
主要内容均已衔接。在第十一条，规定“可以”划分控制单元，编制单元规划。在本规定中没有明确相应地位。只是通过控规的规划设计条件与之相联系。单元规划只作为规划设计条件核发的依据。
2、与原《技术规定》的关系
体例上保持与上版《技术规定》的延续性。继承02版《控规技术规定》的合理内核，及08版《控规技术规定》新增的技术内容。
3、与国家建设部的《城市规划编制办法》的关系
在规划内容和措词上与新版《城市规划编制办法》协调一致，强调“五线”控制。
4、与局建管处《规划管理技术规定》的关系
随时保持衔接，每一个主要颁布都参考。《技术规定》强调规划技术， 《控规技术规定》强调编制技术和成果规范。
5、与重庆市政府的（118）号文的关系
118号文强调具体管理程序的规范。本《控规技术规定》基本不涉及。
6、与局控规《维护办法》和 《技术性内容修改管理办法》的关系
《维护办法》作为过渡文件，在控规《技术性内容修改管理办法》出台后，就停用。本次《控规技术规定》的编制强调强制性内容和技术性内容的区别表述，配合《技术性内容修改管理办法》的出台。
（四）将“控制性详细规划修改的技术要求”单列一章
在都市区初步控规全覆盖后，为了强调控规修改的重要性，本次修订将控规修改要求从附录中提升为一个独立的章节。
（五）优化成果表达方式，适应规划管理对控规地位的要求
1、强调分图图则的强制性内容集中表述，包括落实“规划特殊保护和特别控制规定”要求，划定特殊区域的范围。
2、将图纸成果划分为分析图和成果图，分别与说明书和文本装订。
3、简化文本内容，按照政策和法规文件的文字要求，简化文本文字内容，凡图纸和表格信息已表达清楚的，不在文本中重复表述，要求分图图则文字精准、简约。文本重点表达修改需要上报市政府审批的法律法规层面的强制性内容。以三大公共设施、城市设计指引和生态建设与环境保护为主体。
（六）基础资料调查和收集中的对策
针对基础资料调查及收集存在的问题，应最大限度地通过各方面和各环节的责任落实来解决。
1）委托勘测设计单位对拟规划的地区进行现状补测，以保证基础地形图的实时和准确。紧急来不及补测的情况下，应提供最新遥感影象图，作为暂时补充。
2）规划设计单位加强项目现状资料调查责任制建设，加强设计人员责任心的培养，加强专业技能培训，不断提高职业素质。
3）在《控规技术规定》基础资料汇编章节中，进一步明确需收集的准现状和用地权属的情况。在具体制定规划方案时，充分尊重所有权人的利益。
为了提高对城市空间资源的管理效率，建立统一的城市空间公共信息平台，将用地权属、用地性质，现有公共设施、绿地等信息进行归纳整合，方便查询。
4）建立资料提供部门、管理部门、设计单位沟通协调的机制，制订资料提供及补充的管理办法，并建立规范化的资料信息提供的运行机制。
5）加大规划公示的力度，在《控规技术规定》中明确规范公示图文制作等技术要求，逐步推行规划方案向所涉及街区的全体利益相关人进行公示的制度，以更好地将有关利益矛盾解决在方案过程中，同时减少信息不对称带来的问题，增强社会对规划的了解和对规划实施的监督。
（七）道路交通和市政规划中的对策
在控制性详规道路网规划中，增加特殊道路和弹性道路，引入虚线控制；明确道路调整原则，针对工业区道路和其他地区的不同情况，明确刚性道路和弹性道路控制要求；深化道路规划设计的技术要求，要求对地形复杂地区的主干道进行竖向分析；要求明确相邻标准分区之间的道路衔接原则。
强调市政基础设施廊道的控制要求，规划应明确铺设方式和管理过程中的原则性要求，保障基础设施廊道的空间不被占用。
（八）用地规划中的对策
1）关于指标体系控制的“刚性”和“弹性”
在控制空间上划分规划特别控制区和一般控制区，在规划实施中实行区别管理。特别控制区增加刚性的控制指标和内容。在控制内容上，区分强制性内容和技术性内容，将强制性内容进行刚性控制，如需修改纳入控规修改程序上报原审批机构审批。技术性内容的修改通过简化的管理维护程序进行日常管理，从而解决控规指标体系适应市场经济条件下城市快速发展过程中的“刚性”和“弹性”问题，增加控规的适应性。
2）关于用地的兼容性问题
本次《控规技术规定》修订中要求用地规划应明确用地适建性范围要求，对于符合兼容要求的建设项目，在管理上应进入“绿色通道”。要求控规对土地使用的兼容范围作出规定，包括可选择和可混合兼容的规定两种情况分别说明。本着保护城市稀缺资源和公共设施用地的原则，在规划表达上，复合用地以可混合兼容的方式描述，主功能应表示为绿地、广场、停车场和道路中的一种，并以“/”与次功能代码分开，用地次功能在“/”下方表示。如朝天门广场，主功能为广场，次功能为展览馆和停车场，表达为S2/C3。可选择兼容在规划时对可能的其他用地功能也应明确控制指标要求，增加控规的弹性，容量方面需要进行控制的用地类型主要有：1）居住（含兼容商业服务设施）；2）商业金融（兼容居住用地）；3）工业、仓储等三大类土地用途。对于规划实施过程中将三大公共设施以外的用地转变为三大公共设施用地的变化，应该给予鼓励，从而提升三大公共服务设施的服务水平。对于各方面意见不一致的特殊重要地块，可作为待研究用地“X”进行控制，先明确确定禁止的用地类型。
四、 结语
控规编制水平的提高是一个循序渐进的过程，其适应城市发展需要的能力的提升需要配套的管理措施。特别是如何通过控规合理而有效地控制城市建设容量，是有待深入研究的问题。因为合理的建设容量是发挥城市集聚效益和保障城市空间环境质量的基础。其中的容积率指标是许多利益争夺和价值交锋的焦点，如何站在一个公正、客观和理性的角度去分析、研究的确定容积率，是问题的关键。