世界宪政潮流
——各国宪法比较
博客连载之11：
国家元首、行政首脑和军队统帅
A、国家元首
世界真奇妙，当中国电视荧屏上依然“吾皇万岁、万岁、万万岁”不绝于耳的时候，抬头望去，天底下仅剩下一个皇帝——日本天皇，加上英国女王和其他几个只充当国家元首、不理朝政、虚君共和之类的，总共只有十几个孤家寡人。以主席为国家元首的更少，除中国以外，只有朝鲜、越南、古巴和瑞士。世界上实行总统制的国家越来越多，在110个国家中，有76个国家的元首是总统，超过三分之二。总统权力有大有小，但都是三权分立体制下的总统，没有一个是三权合一、一手遮天。显然，总统制的逐渐普及，并不仅仅是个名称问题，它反映的是宪政民主的体制被世人日渐看好。
颇有意思的是，自改革开放以来，中国已经不再把国家主席对外翻译为“Chairman”，而改成了“President”，与总统相对应。但是，仅仅改个词并未解决实质问题。现行宪法第八十条和第八十一条规定的国家主席职责，可以概括为仅仅是“公布权”或“发布权”，即：
根据全国人大和常委会的决定公布法律；
根据全国人大和常委会的决定公布国务院官员任免；
根据全国人大和常委会的决定公布驻外使节的任免；
根据全国人大和常委会的决定发布特赦令、动员令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态等等。
这也就是说，中国的国家主席自身对任何事务都没有任何决定权与否决权。
这种国家元首形同虚设。国家最高领导人不承担任何责任的状况，对国家和人民有什么好处呢？
笔者曾经作为中华人民共和国企业破产法起草工作小组组长，有幸近距离关注过破产法的诞生。1986年12月2日全国人大常委会通过破产法。同日，中华人民共和国主席发布第四十五号令，称“《中华人民共和国企业破产法（试行）》已由中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，现予公布，自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行。”也就是这一天，新华社将全国人大常委会刚刚通过破产法的消息、破产法全文以及中华人民共和国主席令等三个材料同时向全世界播发，而此时国家主席李先念正在外访问。我可以断言李先念主席根本没有看过刚刚通过的破产法条文，更谈不上提出意见或考虑要不要否决。破产法在人大常委会通过，与主席令的发布，在时间上几乎是零距离。这种制度安排，让堂堂的中华人民共和国主席在其每届五年任期内，仅仅充当全国人大及其常委会传声筒的角色，实在有伤大雅。
现在我们不妨翻翻相关国家的宪法条款，思考一下其中可借鉴之处。
例如，罗马尼亚宪法是这样规定的331：
罗马尼亚总统通过普遍、平等、直接、无记名和自由投票选举产生。
在首轮投票获得选民的多数选票的候选人当选。
任何人担任总统之职不得超过两届任期。
罗马尼亚总统职务的选举结果由宪法法院进行资格审查。
罗马尼亚总统的任期为四年。
在任期中，罗马尼亚总统不能成为政党党员并且不得担任任何一项公职或私职。
参众两院可在联席会议上，以占众议员和参议员人数的三分之二的票数，决定对罗马尼亚总统的严重失职提出指控。根据法律，审判权属最高法院，总统在终审判决之日起即被剥夺权利。
罗马尼亚总统选定一名总理职务的候选人并在议会投信任票的基础上，任命政府成员。
在政府改组或职位空缺的情况下，总统参照总理的建议，撤销或任命某些政府成员。
罗马尼亚总统主持所参加的政府会议。
若议会在总统第一次提出要求之日起60天内未就政府组阁投信任票，并且只有在至少两次拒绝授职要求的情况下，罗马尼亚总统才可解散议会。
一年中，议会只能被解散一次。
在罗马尼亚总统任期的最后六个月，以及在戒严或紧急状态下不得解散议会。
罗马尼亚总统在同议会协商后，可以要求人民通过公民投票表达他们对有关国家利益问题的意愿。
总统以罗马尼亚的名义签署由政府谈判的国际条约，并在60天内提交议会批准。
在政府的建议下，总统委任和召回罗马尼亚外交代表并批准成立、解散外交使团或改变外交使团的等级。
外国外交代表向罗马尼亚总统递交国书。
罗马尼亚总统是军队司令并且担任最高国防委员会主席职务。
经议会事先批准，总统可以宣布军队部分动员或总动员。只有在特殊情况下，总统作出的决定事后五天内提交议会批准。
在国家受到武装侵略的情况下，总统采取击退侵略措施并立即通知议会，如果议会正在休会，由总统在侵略开始后24小时之内召集议会会议。
罗马尼亚总统依法在全国或某些地方实行戒严或紧急状态，并要求议会在采取这些措施之日起五天内予以认可。
罗马尼亚总统还拥有以下职权：
授予勋章和荣誉称号；
授予元帅、将军和海军上将军衔；
依法任命官员；
批准个别减免刑。
罗马尼亚总统有严重违反宪法行为，则参众两院联席会议在同宪法法院协商后，以参议员的多数票表决暂停总统职务。总统可就被指控的行为向议会作出解释。
占总数三分之一以上的参议员和众议员可以联合提出停止总统职务的建议并且立即通知总统。
若停职建议被通过，则在30天内组织有关解除总统职务的公民投票。
若总统职位空缺或者总统被下令解职，或总统暂时无力履行其职，则按顺序由参议院议长或众议院议长代行总统职权。
除了总统制之外，国家元首的其他类型已经没有什么代表性，也看不出有什么发展前途，我们就不一一考察了，仅列表如下，以备参考。
各国宪法有关国家元首规定的统计表
分类号 情 况 国家个数 比重 备注
A 总统 76 69%
B 主席 4 3% 朝鲜、越南、瑞士、古巴
C 英国女王 11 10% 英国、巴巴多斯、巴哈马、加拿大、圣克里斯托弗和尼维斯联邦、牙买加、巴布亚新几内亚、斐济、所罗门群岛、图瓦卢、新西兰 君主立宪制国家
（27国，
共占25%）
D 国王 9 8% 泰国、约旦、比利时、丹麦、荷兰、摩纳哥、挪威、瑞典、西班牙
E 天皇 1 1% 日本
F 大公 3 3% 安道尔、列支敦士登、卢森堡
G 埃米尔 3 3% 巴林、卡塔尔、科威特
H 最高元首 2 2% 马来西亚、西萨摩亚
I 领袖 1 1% 伊朗
总 计 110 100%
B、行政首脑
常识的力量是无穷的，违反常识难免要受到惩罚。如果说“杀人偿命，欠债还钱”关系个人和家庭命运的话，那么，如何对待“三权分立，相互制衡”这样的政治常识，关系的可就是整个国家和民族的命运了。
正因为三权分立的政治常识普及率越来越高，所以当今世界实行总统制的国家，出现了“两高”的现象：一是直选的比例高，在76个国家中有52个，占三分之二以上；二是总统掌握行政权的比例高，在76个国家中有66个，比例高达87％。这种“两高”现象对我们在政治体制改革中，探讨国家行政首脑究竟应当对谁负责的问题是很有启示的。
国家总统按产生方式可以分作三类：“1”为选民直选；“2”为议会选举；“3”为其他情况。
也可以按掌握职权的不同情况分作三类：“A”为总统掌握政府行政权，同时设有总理辅佐；“B”为总统掌握政府行政权，不设总理；“C”为总统是个虚职，不掌握政府行政权。
于是，我们就可以将各国宪法中有关总统制度的规定情况制成这样一张表：
七十六个设总统的国家宪法中有关总统制度的统计表
分 类
情 况 分类
代号 国家
个数 比 重 备注
按总统产生情况分类 选民直选总统 1 52 68%
议会选举总统 2 22 29%
其他情况 3 2 3%
总 计 76 100%
按总统职权情况分类 有行政权 也设总理 A 41 54% ｝ 66国
共占 87%
不设总理 B 25 33%
无行政权 C 10 13%
总 计 76 100%
按
综
合
情
况
分
类 直选总统，有行政权，也设总理。 1A 30 39%
直选总统，有行政权，不设总理。 1B 20 26%
议会选总统，有行政权，也设总理。 2A 10 13%
议会选总统，无行政权。 2C 8 11%
议会选总统，有行政权，不设总理。 2B 4 5% 印尼、巴西、基里巴斯、瑙鲁
直选总统，无行政权。 1C 2 3% 马其顿、斯洛文尼亚
按其他方式产生总统，
有行政权，也设总理 3A 1 1% 阿拉伯联合酋长国
按其他方式产生总统，
有行政权，不设总理 3B 1 1% 侯赛因•萨达姆下台之前的伊拉克
总 计 76 100%
下面我们先考察一下这些不同类型国家的宪法实例，尔后再作一点分析。
1、1 A型：总统直选，有行政权，也设总理，有30国，占39%
例如，法国宪法规定332：
共和国总统由直接的、普遍的选举产生，任期七年。
共和国总统以有效投票的过半数当选。
共和国总统不论因任何原因缺位，或者由政府提出、经宪法委员会以其成员的绝对多数确认总统不能履行职责时，由参议院议长临时行使共和国总统的职权。如果参议院议长也因故不能行使总统的职权时，由政府临时行使。
共和国总统任命总理。总统根据总理提出的政府辞呈，免除其职务。
共和国总统根据总理的建议，任免政府的其他成员。
共和国总统主持内阁会议。
在最后通过的法律送达政府后15日内，共和国总统应予以公布。
在上述期限届满前，共和国总统可以要求议会就该法律或者该法律的某些条文重新审议。议会对于此项重新审议的要求不得拒绝。
共和国总统可以在征询总理和议会两院议长意见后，宣布解散国民议会。
大选应在国民议会解散后20～40日内举行。
在此次大选后一年内不得再次解散国民议会。
共和国总统签署经内阁会议审议的法令和命令。
共和国总统任命国家的文职人员和军职人员。
共和国总统派遣驻外国的大使和特使，并接受外国大使和特使。
共和国总统是军队的统帅。总统主持最高国防会议和国防委员会。
如果共和国的制度、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重的、直接的威胁时，以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动受到阻碍时，共和国总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后，可根据形势采取必要的措施。
共和国总统有赦免权。
如果情况需要，总理代替共和国总统主持最高国防会议和国防委员会。
在特殊情况下，总理可以根据明示的委托，代替共和国总统就一定的议程主持内阁会议。
2、1 B型：总统直选，有行政权，不设总理，有20国，占26%
如美国宪法333关于总统部分，有这样一些规定：
行政权属于美利坚合众国总统。总统任期四年，副总统的任期相同。总统和副总统按以下方法选举：
每个州依照该州议会所定方式选派选举人若干人，其数目同该州在国会应有的参议员和众议员总人数相等。但参议员或众议员，或在合众国属下担任有责任或有薪金职务的人，不得被选派为选举人。
选举人在各自州内集会，投票选举总统和副总统，其中至少有一人不是选举人本州的居民。选举人须在选票上写明被选为总统之人的姓名，并在另一选票上写明被选为副总统之人的姓名。选举人须将所有被选为总统之人和所有被选为副总统之人分别开列名单，写明每人所得票数；在该名单上签名作证，将封印后的名单送合众国政府所在地，交参议院议长收。参议院议长在参议院和众议院全体议员面前开拆所有证明书，然后计算票数。获得总统选票最多的人，如所得票数超过所选派选举人总数的半数，即为总统。如无人获得这种过半数票，众议院应立即从被选为总统之人名单中得票最多的但不超过三人中间，投票选举总统。但选举总统时，以州为单位计票，每州代表有一票表决权。三分之二的州各有一名或多名众议员出席，即构成选举总统的法定人数，选出总统需要所有州的过半数票。
无论何人，除生为合众国公民或在本宪法采用时已是合众国公民者外，不得当选为总统；凡年龄不满
35岁、在合众国境内居住不满14年者，也不得当选为总统。
总统在规定的时间，应得到服务报酬，此项报酬在其当选担任总统任期内不得增加或减少。总统在任期内不得接受合众国或任何一州的任何其他俸禄。
总统在开始执行职务前，应作如下宣誓或代誓宣言：“我庄严宣誓(或宣言)我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法。”
总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令。他可要求每个行政部门长官就他们各自职责有关的任何事项提出书面意见。他有权对危害合众国的犯罪行为发布缓刑令和赦免令，但弹劾案除外。
总统经咨询参议院和取得其同意有权缔结条约，但须经出席参议员三分之二的批准。他提名，并经咨询参议院和取得其同意，任命大使、公使和领事、最高法院法官和其他官员。但国会认为适当时，可以法律将这类低级官员的任命权授予总统一人、法院或各部部长。
总统应不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和妥善的措施供国会审议。在非常情况下，他可召集两院或任何一院开会。如遇两院对休会时间有意见分歧时，他可使两院休会到他认为适当的时间。他应接见大使和公使。他应负责使法律切实执行，并委任合众国的所有官员。
总统、副总统和合众国的所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时，应予免职。
3、1 C型：总统直选，但无行政权，有2国，占3%
如斯洛文尼亚宪法规定334：
共和国总统以直接、普遍和无记名投票的方式选出，共和国总统候选人获得有效选票的过半数即当选。
共和国总统每届的任期为五年，连续任职不得超过两届。如果共和国总统任期结束时国家处于战争状态或紧急状态，则任期可延长到战争状态或紧急状态结束后的六个月。
政府由总理和各部部长组成。政府和部长在其职权范围内是独立的，对国民议会负责。
共和国总统在与各议员团的领导人磋商后，向国民议会提出政府总理的候选人。
国民议会以全体议员的过半数选出总理。投票是无记名的。
4、2 A型：总统由议会选举，有行政权，也设总理，有10国，占13%
如爱沙尼亚宪法规定335：
共和国总统由议会选举或由推选委员会选举。
共和国总统选举的详细办法由共和国总统选举法规定。
就任共和国总统职务之后，停止其一切选任的和指定的职务的权力，在任总统职务期间，他也必须停止自己的党籍。
只有根据司法部长的提出，并经大多数议员的同意，共和国总统才可以被追究刑事责任。
5、2 B型：总统由议会选举，有行政权，不设总理，有4国，占5%
如瑙鲁宪法规定336：
设瑙鲁总统，由议会选举产生。
行政权属于依照本章规定组成的内阁，内阁全面指导和监督瑙鲁政府。
内阁由总统和各部部长组成。
总统主持内阁会议。
如有议员总额的至少一半通过对内阁的不信任案，议会即决定免去总统和各部部长的职务，并举行新总统选举。
6、2 C型：总统由议会选举，但无行政权，有8国，占11%
如新加坡宪法规定337：
总统自其就任之日起任职，任期四年。
总统应任命一个他认为拥有议会多数议员信任的议员为总理，并应依照总理的建议从议会议员中任命各部部长。
以遵从本宪法各项规定为条件，内阁应对政府进行总的领导和控制，并集体向议会负责。
7、3 A及3B型：按其他方式产生总统，有行政权，可设可不设总理，有2国，占3%
如阿拉伯联合酋长国宪法规定338：
联邦最高委员会从委员会成员中选出联邦总统、副总统。联邦副总统在总统因故缺席时行使总统权力。
总统副总统任期为按西历计算五年连任。
如总统或副总统因逝世或辞职不能继续担任酋长国统治者，其职务空缺将由最高委员会在其逝世或辞职后一个月内召开会议，选出补缺继任人，直至宪法第五十二条规定的任期届满。如最高委员会主席、副主席职位同时空缺，委员会将由任何一位成员或联邦部长会议主席立刻召集会议，选出新的主席、副主席，填补这两个空缺。
各国总统制共有七种类型。这七种类型的内在逻辑联系是什么呢？就是三权分立日益成熟、日益普及。
回顾现代宪政民主制度的渐进发展过程，首先是英国议会经过几百年的斗争，从大权独揽的专制君主手中一步步夺取了立法权和行政权，女王作为国家元首的职能逐渐虚化。女王只能根据议会通过的法律和法令，一一加以批准和确认；她只能任命在大选中获得多数地位的政党领袖为首相，并由其组阁。掌握政府行政权的内阁不必对女王负责，却要对议会负责。如果议会多数票通过了对内阁的不信任案，内阁就要辞职。这种情况虽然比君主专制进步得多，但与典型的三权分立还有一段距离。在这种类型（或曰英、德型）的国家里，立法权与行政权并没有充分地分离开来。
与此反差甚大的是，由选民直选产生的国家行政首脑（总统），直接对选民负责，而不必对议会负责。在这种类型（或曰美、法、俄型）的国家里，行政权与立法权分别由选民直接授权行使，各自直接对选民负责，分权与制衡就比较充分。
因此，从人类社会宪政民主发展进程上我们可以说，国家行政首脑直接对选民负责的政体，比直接对议会负责、间接对选民负责的政体更为成熟，更为科学，更值得借鉴。
正因为如此，经过剧变之后的前苏联东欧25个国家中，有阿塞拜塞、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、亚美尼亚、白俄罗斯、保加利亚、波兰、俄罗斯、克罗地亚、立陶宛、罗马尼亚、摩尔多瓦、斯洛文尼亚和乌克兰等18国选择了直选总统的模式，所占比例高达72％；采用议会选举总统的国家只有爱沙尼亚、捷克、拉脱维亚、南斯拉夫（塞黑）、斯洛伐克和匈牙利等6国，所占比例仅为24％；另一个是马其顿，总统由选民直选，但没有行政权力，所占比例为4％。
可能有人会问：国家行政首脑由议会选举，对议会负责，有什么危险性呢？从国家权力结构的稳定性、防范失衡的角度来看，有两个潜在危险：
一、议会集立法权与行政控制权于一身，可能导致议会专权；
二、一旦某一个大党控制了议会的绝对多数，控制了国家立法权，毫无疑问同时又控制了行政首脑及其掌握的国家行政权，那么，这个大党就可能一手遮天，“挟议会以令诸侯”。国家政治权力失去制衡与监督的危险性，是世人有目共睹的。
权衡利弊，一个是行政首脑直接由选民选举、直接对选民负责；一个是行政首脑由议会选举、对议会负责。这样两种政体模式何者优越性更多，也就不言而喻了。
C、军队统帅
国家军队是谁的？毫无疑问属于人民的。世界各国都是这样回答。中国宪法第二十九条也规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。”
为什么说军队属于人民，道理很简单，因为军队是人民养活的。部队官兵的衣、食、住、行、武器装备都是由国家财政拨款，也就是用全国人民缴纳的税款开支的。所以，中国人民解放军、中国人民武装警察部队以及其他所有的警察，都属于十三亿中国人民，而不仅仅属于其中任何一部分人或一部分党派、团体、企业、事业单位。
既然武装力量是全国人民的，属于整个国家的，那么，军队的统率权归谁也就不难回答了：它毫无疑问属于国家最高领导人——国家元首。世界上绝大多数国家的宪法都是这样明文规定的；其他一些国家虽然宪法中没有写，实际上也是这样做的。
可是，只有中国的宪法规定，全国武装力量的领导权既不归国家元首——国家主席，也不归中央人民政府——国务院及其总理，而是归于一个单独的机构——中央军事委员会。这部宪法对国家其他领导人都有连任限制：全国人大常务委员会委员长、副委员长，中华人民共和国主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员等等，所有这些人连续任职均不得超过两届。唯独国家中央军事委员会主席、副主席没有连任限制，与国家元首、政府首脑的体制完全脱节。这是全中国，也是全世界公务员中的唯一特例。许多人早就在思考：为什么要这样安排？这种制度安排是合理的，还是不合理的？是科学的还是不科学的？它对中国宪法的荣誉究竟有益还是有损？
由于1982年宪法采用了举世罕见的因人设事的制度安排，1988年4月8～9日在第七届全国人大第一次会议上，出现了又一举世罕见的现象——“普通公民”邓小平连选连任军委主席；邓小平提名已任国家主席的杨尚昆给他当助手，于是国家主席杨尚昆出任中央军委副主席。由于有了这样一个奇怪的先例，15年后，2003年3月的第十届全国人大第一次会议上，再次出现了国家主席给国家中央军委主席当助手，出任军委副主席的一幕，再次引起了海内外的深思和潮水般的评论。
在这种漫长的思考过程中，有必要了解外国宪法对于军队统帅是如何规定的。
经考察，在110个国家中，有78国（占71%）的宪法明文规定军队统帅由国家元首担任。其中有11个国家设立了最高国防委员会、国防委员会、国家安全委员会或国防与安全委员会；但这些国家的宪法都不约而同地、毫不含糊地规定，此类机构的主席，由国家元首担任，国家元首统率全国武装部队。
阿联酋宪法规定339：
设立以联邦总统为主席的最高国防委员会。国防委员会成员包括联邦副总统、联邦部长会议主席（总理）、外交部长、国防部长、财政部长、内政部长、武装部队总司令、总参谋长。
格鲁吉亚宪法规定340：
为组织国家的军事建设和国防、成立以格鲁吉亚总统为首的国家安全委员会。
格鲁吉亚总统是格鲁吉亚武装力量最高司令。他任命国家安全委员会成员、主持该委员会会议、任免军事长官。
科威特宪法规定341：
埃米尔是武装力量的最高指挥官。他根据法律任免军官。
依法设立最高国防委员会，负责指挥有关防御。保卫国家完整以及监督武装力量的工作。
法国宪法规定342：
共和国总统为三军统帅。总统主持国防最高会议及国防委员会。
克罗地亚宪法规定343：
共和国总统是克罗地亚共和国武装力量的最高统帅。
共和国总统任命克罗地亚共和国国防委员会的委员并主持其工作，依法任命和解除军事指挥员的职务。
根据克罗地亚议会的决定，共和国总统宣布战争与缔结和平。
立陶宛宪法规定344：
国防委员会由立陶宛共和国总统领导，立陶宛共和国总统是武装力量的总司令。
罗马尼亚宪法规定345：
罗马尼亚总统是军队司令并且担任最高国防委员会主席职务。
意大利宪法规定346：
总统统率武装部队，担任依法成立的最高国防委员会主席，根据两院决议宣布战争状态。
更多的国家则不设国防委员会之类的机构，直截了当地规定，国家元首统率武装部队。除前面已经列举过的以外，下面再略举一些。
巴基斯坦宪法规定347：
总统依法有权：
建立和维持巴基斯坦陆、海、空三军及其后备役部队；
授予军衔；
任命陆军参谋长、海军参谋长和空军参谋长并规定他们的薪津。
韩国宪法规定348：
总统依宪法和法律规定统率国军。
印度宪法规定349：
联邦国防军之最高统率权属于总统，此项权力之行使由法律做出规定。
芬兰宪法规定350：
总统为芬兰武装部队的统帅，在战争时期，总统得将指挥权授予他人行使。
希腊宪法规定351：
依照法律规定，共和国总统是国家军队的统帅，其指挥权由政府行使。
秘鲁宪法规定352：
共和国总统有权领导国家防务体系，组织、分配和安排武装部队和警察部队的使用。
玻利维亚宪法规定353：
共和国总统有权任命武装部队总司令和陆、海、空军司令，任命公安部队最高指挥机构的领导人。
多米尼加宪法规定354：
共和国总统是国家行政首脑和共和国所有武装部队和警察部队的最高司令
哥伦比亚宪法规定355：
共和国总统作为国家元首和最高行政当局应负责支配国家武装力量。
智利宪法规定356：
共和国总统拥有以下特殊职权：
根据国家安全的需要，调遣、组织和部署陆、海、空力量；
在战时担任武装力量最高统帅。
各国宪法有关军队统率权归属情况统计表
分类号 归属情况 国家个数 比重 备 注
1 规定属于国家元首 78 71%
2 规定不属于国家元首 6 5% 塞浦路斯、以色列、德国、荷兰、巴布亚新几内亚、斐济
0 无规定性条款 26 24%
总 计 110 100%