去年初，《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，各方预计集体土地征收与补偿条例出台之日也应该不远了。今年两会期间，温家宝总理在《政府工作报告》中提到，要“制定出台集体土地征收补偿条例”，国务院也将此列入今年要努力完成的七大任务中。

　　两会结束不久，河南上蔡出现了“无公告、无协议、无补偿”的“三无”式拆迁，以招商建学校的名义，在土地审批程序未完成的情况下，直接把推土机开到了麦田里。这种视规则为无物的“大无畏”式征收，恰恰从反面印证了出台新条例的必要性和紧迫性。另外，今年初国土资源部公开曝光的8起土地违法案件中，就有6起源于政府违法批地、征地。如此大面积、高比例的政府违法征地行为，恰恰说明原有的征地制度需要全面重构，而不是进行局部的政策修正。

　　国土资源部近期在对《土地管理法》修订工作进行说明时，把征地制度改革作为关键，重点完善征地补偿安置制度，解决被征地农民发展权问题，并提出了四个基本思路：先明确征地范围，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，对公共利益进行界定；拓宽补偿安置方式，改变单一的一次性货币安置为主的模式；对农民房屋单独给予补偿，保障被征地农民居住水平有改善；完善征地程序，保障被征地农民的知情权和参与权。

　　其实，近年来出台的国家政策中对各地征地补偿标准的要求不断提高，从不超过前3年平均年产值的30倍，到30倍仍不足以保证生活水平不降低的从土地出让收益中给予补贴，还要求地方在征地时给失地农民上社保、搞培训。就效果而言，依笔者的调研与观察，一些地方确实更注重在征地过程中多给予农民各种福利补贴，但从新闻报道与国土资源部的执法监察结果来看，总体上不仅不能说根绝了征地中的违法行为，甚至都很难说有基本的好转。

　　新条例的制定思路中提出，拓宽补偿渠道，包括将农民住房征收单列，用意无疑是好的，但能否实现，根据以往的经验教训，不容乐观。客观上，未来几年地方土地收益可能很难达到以前的水平，如果征地规模不减的话，要达到更高的征地补偿标准确实存在困难。更难以扭转的是，地方官员在主观上对农民土地权益的轻视，从包括上蔡在内的每一次违法征地事件中都可以看出。这种轻视从根源上来自于农民没有选择，只要是建设需要，农民的地只有被征收的份儿。

　　要扭转这种局面，司法对权利的保护是重要的，同样重要的还包括法律对征地行为的准确界定，也就是新条例制定思路里的第一条——明确征地范围，它的突破才是创立一个全新征地制度的基础。只有界定了公共利益的边界，缩小了征地范围，才能建立城乡一体化的土地市场，农民也就有了将土地自己利用或是进入市场交易的选择，给被限定的征地行为一个对照体系。不论是征地补偿的标准，还是征地的公益理由，在有对照的情况下，再想轻易搪塞糊弄就不那么容易了。

　　征地是国家单方面的意志表达，是最高土地所有权的行使，对土地权利人有强制的拘束力，但这种强制性必须基于征收的公益性目的，否则缺乏正当性，无以服人。清晰界定征收范围既存在法理上的内在要求，也存在现实改革的外在需要，只是从《物权法》出台以来，都没有解决这个问题。最后破题，是循着上位法先改，也就是从《宪法》改起的道路，等候未来的大修法；还是借鉴中国改革以来先在某个局部试点，然后修改大法的做法，由集体土地征收补偿起步？