1985—2002 年:城乡关系剧变，内容大于形式
1984年 10 月 20 日举行的党的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。这个决定阐明了加快城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了改革的方向、性质、任务和各项基本方针政策，是指导我国经济体制改革的纲领性文件。这标志我国的经济体制改革的全面展开，同时也标志着改革的重点由农村转移到了城市。 伴随着改革重心的转移， 各种资源配置也逐步向城市转移，城市改革步伐明显加快，城乡差距在这一时期急剧扩大，作为城乡二元结构核心的户籍制度也出现了松动。
随着农村经济体制改革的深入，农村经济获得了大发展，农副产品产量大大增加，农村也出现了大量剩余劳动力。 1984 年的中共中央一号文件规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。 1985 年 7月， 公安部又颁布了 《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于 1985 年 9 月宣布实施。 1994 年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口， 建立以常住户口、 暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。 1997 年 6 月，国务院批转了公安部 《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员， 在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。 1998 年 7 月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的， 可准予在该城市落户70等几个群众反映强烈的问题[8]。 2001 年 3 月 30 日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，指出: 小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。 已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理[9]。 这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。 有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。此后，许多小城市和中等城市，基本放开了户籍制度，不少大城市也放松了外地人口落户的限制。 人口迁移相对自由，城镇人口的比重由 1985 年的 23.71%提高到 2002 年的 39.09%。
可以看出，这一时期户籍制度出现了一定程度的松动，它对城乡关系的作用在下降。 在这一时期，城镇居民收入迅速增加，农民收入则增加缓慢。城乡居民收入之比从 1985 年的 1.86:1， 扩大到 1990年的 2.2:1，1995 年的 2.71:1，到 2002 年城镇居民人均可支配收入达到 7 703 元， 农村居民人均纯收入为 2 476 元，城乡居民收入之比扩大为 3.11:1。