世界宪政潮流

——各国宪法比较

博客连载之10：

                     立法机关与独立司法

                 公仆职责篇

 

孙中山先生对宪法的使命作了高度概括：“国家之构成法，亦即人民权利之保证书。”本书前一篇对各国宪法关于公民权利的定位及其保障条款作了比较研究，本篇则着重比较国家机构的设置和公仆（国家机构及其工作人员）的职责规范。其中包括立法机关、国家元首、行政首脑、军队统帅、法官以及地方自治等。

 

A、立法机关

 

笑话年年有，今年出得奇。某日，中国社会科学院有位朋友打电话来：“我们院里从上到下传达了一份重要文件，说是三个不准。其中第一个不准提修宪，就点了你曹思源的大名，说你在青岛主持修宪研讨会，提出要搞资本主义议会的两院制，把人大和政协改造成为众议院参议院那样的机构，你不是吃了豹子胆吧？”

我忍不住大笑起来：“我早就被人教训过，说破产法是资本主义的，总统制是资本主义的，现在又把两院制说成是资本主义的！过去社会主义的苏联、社会主义的捷克斯洛伐克、社会主义的南斯拉夫不都实行两院制吗？我翻遍110个国家的宪法，如今实行一院制的占55％，两院制的占45％，你能说两院制是资本主义的专利吗？”

那位好心的朋友默然了，我缓了口气说：“从国家机构设置来说，一院制、两院制各有特点，我们完全可以权衡利弊进行选择，与姓社姓资无关。什么时候能把姓社姓资的标签撕了，中国人才算彻底解放！”

 

1、大国适合两院制

 

所谓一院制，是指立法机关（议会）只设一套机构。由于机构单一，立法程序比较简单。在议会占多数席位的政党一声号召，立法机关往往雷厉风行。世界上中小国家大都采用一院制议会。如芬兰、丹麦、葡萄牙、希腊、卢森堡、新加坡、巴林、阿塞拜疆、卡塔尔、科威特、尼加拉瓜、萨尔瓦多、洪都拉斯、危地马拉、基里巴斯、瓦努阿图、新西兰等等。大国当中，只有中国与印度采用一院制。

所谓两院制，是指设立两套机构的议会制度。这两套机构，一般称众议院与参议院，也有叫上议院、下议院的。众议院议员按选民比例直选产生，参议院议员则按地区产生。如美国约48万人选1名众议员，每州选2名参议员。目前世界上大国大都采用两院制。除美国外，还有如英、法、德、日、俄、加等等皆是。

两院制议会的主要优势是代表性比较全面，既照顾了人口的代表性，又照顾到地区的代表性，能克服一院制的劣势。为了更好地进行优劣比较，我们不妨以中国第十届全国人大代表为例，来考察一下中国一院制的议员——全国人大代表的名额与选举他们的地区人口数（选民人数资料缺乏，姑且以人口总数作分母）之间的比率关系。

按总人口13亿产生2985名全国人大代表计算，平均每百万人有2.3名代表。但分到各地就很不平衡了。河北每百万人只有1.8名代表，而西藏则每百万人有7.6名代表，这显然违背了每个公民权利平等原则。

但是，我们也应当看到，国家立法机关的组成如果反过来，只考虑总人口的代表性也是不行的。因为各省、自治区、直辖市和特别行政区的地理区域不同，人口的分布不同，有的地广人稀，有的地少人密，如果只考虑人口数量的代表性，那就会对人口少的地区很不利，人口较少地区公民的意愿就会很难在国家立法机关得到体现。譬如说，若一律按百万分之二点三的比率确定各省级单位的全国人大代表名额，那么西藏自治区的代表就只能有六名，澳门只能有一名，而人口众多的河南省则有权产生二百一十二名。可以想象表决有关议案时，人口少的地区的利益完全可能被忽视。目前河南、山东、广东、四川、江苏、河北、湖南、湖北等八个省的人口之和为六亿一千九百八十七万，若按百万分之二点三的比率可产生全国人大代表1427人，即超过了来自三十四个省、自治区、直辖市和特别行政区的全国人大代表总数二千七百一十七人（不包括军队代表）的半数！这也就是说，在全国人大的表决中，人口最多的八个省一旦联手，就能决策；而其余二十六个省级地区的代表票数之和却无足轻重，无法改变大局。

由此可见，像中国现在这样采用“一院制”，要确保对每个公民的平等原则，就得牺牲每个地区的平等原则；要确保每个地区的平等原则，又得牺牲每个公民的平等原则——这就是“一院制”的缺陷，尤其是对于一个大国，这种缺陷就更为突出、更为明显、更加难以回避。这个难题在两院制中，却能迎刃而解。

如果中国实行两院制，人大和政协分别担当众议院和参议院的角色。那么，在全国人民代表大会确保对公民的平等原则的同时，由全国政治协商会议来实现对每个地区的平等原则——无论地区大小和总人口及选民人数的多少，每个省级单位都选举相同名额的政协委员组成全国政协会议。这样，国家立法机关就既能充分代表全体公民的意志，又能全面代表各个省、自治区、直辖市和特别行政区的利益。

 

2、两院制决策更慎重

 

国家立法机关设置参、众两院，可以增添立法过程的深思熟虑、严谨周详，减少因种种片面性而作出草率、武断的决策。因为两个立法机构并列，法律案一般都必须分别在两个机构听证、讨论。由于各有不同的代表性，人员结构也有所不同，立法的考虑就会更全面，立法的过程就会更规范，法律的制订就会更严谨，国家在立法中出现失误的可能性就会进一步降低。

这里不妨以法国为例。法国宪法规定³³⁰：

一切法律草案或者建议案，应相继在议会两院进行审议通过。

如果由于议会两院之间意见不一致，法律草案或建议案在每一议院二读后未能通过时，或者如果政府已经宣告作为紧急事项，在每一议院一读后未能通过时，总理有权要求由两院相等人数组成的混合委员会举行会议，负责就讨论中的条款提出一个修正案。

混合委员会拟定的修正案可以由政府提交议会两院通过。任何修正案除非获得政府同意，都不能受理。

如果混合委员会不能通过一个共同的修正案，或者该修正案不能依照前款规定的条件通过时，政府可以在国民议会和参议院再读之后，要求国民议会作出最后的决议。在这种情况下，国民议会可以重新审议混合委员会拟定的修正案或者自己最后通过的并且必要时由参议院所通过的新的修正案。

而在一院制条件下，在立法过程中，没有两院之间相互制衡、反复推敲的制度保障，就很容易为了响应执政党的某个号召而仓促决策，降低决策的科学性。

例如，有一件在中国法学界和社会上反应比较大的事——1983年某中央首长对当时发生的一起刑事凶杀案十分震怒，下令全国从重从快打击刑事犯罪；公安部门当然闻风而动，全国人大常委会也不甘落后，以最快速度于1983年9月2日同时通过了两项决定。

一项是《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，规定对“严重危害社会治安的犯罪分子，可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑。”也就是说，原已在刑法中明确规定只判五年以下有期徒刑的罪行，当时就可以杀头，谁碰上谁死，以致于一时间全国被处决人员增多，引起国际上的强烈反响。

另一项是《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，规定对于“应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第一百一十条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制”；同时还规定，相应的上诉期限和抗诉期限，“由刑事诉讼法第一百三十一条规定的十日改为三日。”

上诉期限和抗诉期限一改短，有冤之人喊冤都来不及了。这项决定还有一个严重漏洞是，它所说的“应当判处死刑的犯罪分子”，从程序上讲，充其量只是人民检察院的起诉书认定，并非人民法院的判决书认定（因为此时法院尚未开庭）。在这种情况下，起诉书副本送达被告人，有什么理由不遵守“至迟在开庭七日以前”的规定呢？送得太迟了，被告哪里有时间去委托辩护人呢？被告委托辩护人的合法权利得不到行使，便可能早奔枉死城。这不是有点“草菅人命”之嫌吗？

多年来，海内外对于“从重从快”打击某某犯罪的提法，质疑之声不绝于耳。问题的实质就在于究竟要不要依法办事。真要依法办事，为什么还要在法律之外，来一个从“重”、从“快”呢？

全国人大常委会1983年9月2日之所以能够匆匆忙忙通过两项有法不依的决定，正是“一院制”的弊端所致。如果有两院制，有立法决策过程中的分权制衡，犯这种错误就不那么容易了。这可是人命关天的事啊！

为了亡羊补牢，难道还不值得借鉴外国议会的两院制么？

 

各国宪法有关议会一院制、两院制规定的统计表

 

分类号	情  况	国家个数	比重
1	一院制	61	55%
2	两院制	49	45%
总     计		110	100%

 

B、独立司法

 

举世公认司法必须独立。司法若不能独立，就不可能有审判公正；审判不公正，必然腐败横行、草菅人命、国将不国。而在宪法中究竟如何体现独立司法，是很值得研究的。

1982年9月1日，中共中央主席胡耀邦在中共第十二次全国代表大会上的报告中提出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”

然而，三个月之后，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和国宪法第一百二十六条和第一百三十一条却分别写道：

“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

人们不禁要问，宪法上述条款在列举司法独立不受“行政机关、社会团体和个人的干涉”时，为什么偏偏把“政党”给漏掉了呢？为什么中国共产党及其各级党组织有权干涉人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权呢？这岂不是与中国共产党一再宣布的“任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”相违背吗？

除此之外，这部宪法在司法制度方面还有两个重大缺陷：

一是没有对法官的独立性作出任何保证，甚至通篇根本没有“法官”二字。众所周知，法官是法院的主体。没有法官的独立性，法院的独立性也就空空如也。

二是没有对法官的任命程序作出任何规定。法官的任职没有宪法保障，其独立性也就无从谈起。

在这两个问题上，我们也许应当看看世界宪政潮流的走向。

 

1、宪法要充分体现法官的独立性

 

对法官的独立性作出明文规定，是世界上绝大多数国家宪法的共性。其例不胜枚举，这里略摘些许。

阿塞拜疆宪法规定³⁵⁷：

法官是自主的，他们只按照宪法和法律行事，根据法律，他们是不能被撤职的。

卡塔尔宪法规定³⁵⁸：

法官独立行使职权，任何党派不得干涉司法事务。

斯里兰卡宪法规定³⁵⁹：

任何人未经法律授权而干预或企图干预任何法官、主审官、官员或其他人员行使或履行司法权力或职责均构成犯罪，应由高等法院以无陪审团审讯定罪后判处一年以下徒刑或罚款或两项并罚；并且自立罪之日起剥夺选举权七年；无权参加公民投票、总统选举、议员选举或地方当局选举；也不得担任任何公职或受聘为公务员。

匈牙利宪法规定³⁶⁰：

法官独立并只服从于法律。法官不能是党员，不能进行政治活动。

意大利宪法规定³⁶¹：

司法机关为独立于任何其他权力机关的自主体制。

秘鲁宪法规定³⁶²：

司法机关独立行使司法权。任何当局不得将提交给司法机构的未决案件调阅自理，不得干扰司法机构行使其职能；亦不得对经过审判已具有权威性的决议宣布无效，不得打断办案程序，不得修改判决，不得拖延执行。

厄瓜多尔宪法规定³⁶³：

司法机构独立行使职权。

    任何当局不得干预其内部事务。

建立统一的司法。因此，对所有由中央、省、市或为宪法和法律承认的独立机构在执法中出现的问题，都可以按法律指定的方式，向检察院或行政裁决法院提出控告。

美国宪法规定³⁶⁴：

合众国的司法权，属于最高法院和国会设立的下级法院。最高法院和下级法院的法官如行为端正，得继续任职，并应在规定的时间得到服务报酬，此项报酬在他们继续任职期间不得减少。

 

2、对法官的任命方式明确载入宪法

 

各国宪法规定对法官的任命方式大致有四种，我们可以比较一下。

①   由国家元首任命

如爱尔兰宪法规定³⁶⁵：

最高法院法官、高级法院法官和所有其他法院的法官，一概由总统任命。

罗马尼亚宪法规定³⁶⁶：

由罗马尼亚总统任命的法官根据法律是不可罢免的。

②  由议会任命

    法国宪法规定³⁶⁷：

高级法院由国民议会和参议院在两院每次全部改选或部分改选后，在各自的议员中选出同数的成员组成。高级法院由其成员选举院长。

玻利维亚宪法规定³⁶⁸：

最高法院法官应由众议院从参议院提出的三倍于名额的候选人名单中选出。

委内瑞拉宪法规定³⁶⁹：

最高法院的法官由两个议院的联席会议选举，任期九年；每三年更换三分之一。

乌拉圭宪法规定³⁷⁰：

最高法院的成员应由议会以全体议员的三分之二的多数同意而任命。

③  由国家元首和议会共同任命

  韩国宪法规定³⁷¹：

    大法院院长，经国会同意，由总统任命。

    大法官由大法院院长提名，经国会同意，总统任命。

大法院院长和大法官以外的法官，经大法官会议同意，由大法院院长任命。

 

墨西哥宪法规定³⁷²：

最高法院的法官由共和国总统任命，并需经参议院批准，参议院应在十天期限内予以批准或拒绝批准，不得延长。

④ 由国家元首和政府总理共同任命

牙买加宪法规定³⁷³：

首席法官应由总督根据总理经协商反对党领袖的建议，加盖国玺签署文件任命。

瓦努阿图宪法规定³⁷⁴：

首席法官由共和国总统与总理、在野党领袖磋商后任命。

 

各国宪法有关法官规定的统计表

 

分类号	情  况	国家个数	比重
A	由元首任命	23	21%
B	由议会任命	22	20%
C	由元首和议会共同任命	31	28%
D	由元首和总理共同任命	11	10%
E	无任命规定条款	23	21%
总     计		110	100%
1	有法官独立性规定条款	73	66%
0	无法官独立性规定条款	37	34%
总     计		110	100%