温家宝总理在十一届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中指出，“要确保各项改革的突破，必须加快推进政府改革，努力建设人民满意的政府。”要着力推进政府改革和自身建设，为经济社会健康发展提供坚实保障。
一、一年来政府自身建设取得新进展
2011年，各地方、各部门按照中央的决策部署，在全力抓好经济社会发展工作的同时，继续积极稳妥地推进政府改革和自身建设，采取了新措施，取得了新进展：
一是财政预算决算全面公开。首次向社会公开中央财政行政经费支出总额、“三公”（出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待经费）等情况。在2010年中央财政本级支出决算表基本细化到“项”级科目的基础上，2011年多数支出再细化到“款”级科目。2011年，有90个中央部门向社会公开了部门预算收支总表和拨款支出预算表，并首次向社会公开了部门决算。有99个中央部门公开了“三公”经费情况。同时，继续压缩“三公”经费支出，全年132个中央部门支出预算比上年执行数压缩0.42亿元。省级公共财政预算全部公开。这是政务公开迈出的新步伐，政府工作透明度进一步提高。
二是微调了政府机构设置。适应经济社会发展新情况，为加强食品安全监管，理顺了省级以下工商、质检行政管理体制，将原来的垂直管理改为地方政府分级管理，进一步明确中央和地方相关职能部门的权责划分。
三是民主法制建设加快推进。国务院新闻办2011年发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出，截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全。2011年，在政府立法工作方面，围绕深化扩大内需、转变经济发展方式、深化改革开放，完成了预算法修正案、个人所得税法修正案及个人所得税实施条例、资源税暂行条例、车船税法实施条例、土地复垦条例等法律法规草案的制订或修订工作；围绕保障和改善民生、加强社会管理、维护社会和谐稳定，完成了职业病防治法（修订）、道路交通法修正案、精神卫生法、国有土地上房屋征收与补偿条例、校车安全条例等法律法规草案的制订或修订工作；围绕促进国防和军队现代化、加强政府自身建设，完成了兵役法修正案、军人保险法、退役士兵安置条例、军人抚恤优待条例、行政强制法等法律法规的制订或修订工作。特别是行政强制法的通过，与已经施行的行政处罚法、行政许可法形成了规范行政权力、防止权力滥用的“三驾马车”。另外，全国人大常委会的《刑法修正案（八）》新增了酒驾、飙车入刑，以及按照“少杀、慎杀”原则消减死刑等方面的规定；最高人民法院发布了新的“婚姻法司法解释三”，对夫妻婚前及婚后共有财产分割作出新的解释。在规范行政执法和加强行政问责方面，各地方进一步规范征地拆迁、安全生产、食品药品安全、环境保护等方面的行政执法行为，强化行政执法责任，滥执法、乱执法、暴力执法等状况有了较大改善。对强制拆迁致人伤亡、“问题乳粉”、重大火灾等重大事故事件的有关责任人，实行了行政问责。2011年全国监察机关查处违法违规征地拆迁问题1480个，责任追究509人。按照国务院领导同志批示，监察部、国务院纠风办严肃查处了当年发生的11起强拆致人伤亡案件，给予57人党纪政纪处分和行政问责，31人涉嫌犯罪被移送司法机关。一些地方检察机关开展严肃查办危害民生民利、渎职侵权犯罪专项工作，依法严惩危害食品安全犯罪及相关的失职渎职等职务犯罪。在司法行政方面，认真做好法律援助工作，加强人民调解工作，做好特殊人群服务管理工作，“六五”普法开局良好、进展顺利，为全社会营造了良好的法治环境。在基层民主建设方面，城乡社区自治深入发展，村“两委”直选普遍推开，村务公开、厂务公开不断深化。
四是进一步加强反腐倡廉建设。在反腐倡廉制度建设方面，中央纪委颁布施行《<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则>实施办法》，中办、国办颁布《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，国务院国资委印发《中央企业贯彻落实<国有企业领导人员廉洁从业若干规定>实施办法》，对廉政准则及相关廉政法规，作了细化和完善。在专项治理方面，继续深化工程建设领域突出问题、“小金库”问题两个专项治理，并新开展了庆典研讨会论坛过多过滥问题、公务用车问题、购物卡腐败问题等三个专项治理，都取得了积极成效。在查办大案要案方面，2011年全国纪检监察机关共接受群众举报约135万件（次），初步核实违纪线索约15.5万件，立案约13.8万件，结案约13.7万件，给予党纪政纪处分约14.3万人，为国家挽回经济损失84.4亿元。重点是严肃查办发生在领导机关和领导干部中的违纪案件，处分县处级以上干部4843人，移送司法机关的县处级以上干部777人。中央纪委监察部查处的张家盟、宋晨光、刘卓志等大案要案，已移送司法机关依法处理。正在立案调查的还有刘志军、田学仁、黄胜等违纪违法案件。各地各部门也查处了一批在本地本部门有影响的大案要案，如广东省纪委严肃查办了茂名市委原书记罗荫国严重违纪违法案件，云南省纪委严肃查办了楚雄州委原副书记、州长杨红卫严重违纪违法案件。尤为引人注目的是，原杭州市副市长许迈永、原苏州市副市长姜人杰都因贪腐而被执行死刑。通过查办案件，惩治了腐败分子，增强了人民群众对反腐败斗争的信心。
但应当看到，政府改革和自身建设还滞后于经济社会发展，与社会主义市场经济发展的新要求还不相适应，与人民群众的期望还有很大差距。主要问题：一是政府职能转变不到位，政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府越位、缺位和错位的问题依然存在，不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。政府及其关联的事业单位、国有企业还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然突出。二是对行政权力的监督机制还不健全，一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力滥用、权钱交易、官商勾结等现象屡有发生，腐败问题在一些领域仍然易发多发，并有加剧之势。三是一些政府工作人员的宗旨意识和服务意识淡薄，官僚主义、形式主义严重，作风漂浮，工作浮夸，特别是依法行政的意识和能力不强。因此，必须紧紧围绕建设法治政府、服务型政府和廉洁政府的目标要求，进一步加强政府改革和自身建设。
二、2012年推进政府改革的重点工作
2012年是本届政府任期的最后一年。温家宝总理在《政府工作报告》征求各方面意见座谈会上讲，各项工作一定要善始善终，能做的事情决不拖延，能解决的问题决不推脱。在政府改革和自身建设方面，重点抓好五个方面：
（一）深化行政审批制度改革。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是在发展社会主义市场经济条件下，政府管理职能、管理方式改革的重要内容，是政府自身建设的根本变革。经过十年多的改革，国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整了行政审批事项7万余项，占原有总数的一半以上，改革取得了明显成效。但这项改革仍然不到位：政府掌握的行政审批事项依然较多，特别是在投资和社会发展领域，清理不彻底；有的把审批事项合并或调整为核准、审核、事前备案等，改变了形式，但没有改变审批的实质；一些审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下；一些非行政许可审批项目，管理不规范，随意性大，如在一些部门和地区，利用“红头文件”、地方性法规、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项等。因此，必须下更大力气深化行政审批制度改革，进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变。总的要求是：坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就要退出；凡能采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。审查评议的依据、过程和结果，凡不涉及国家秘密的，要向社会公开，听取公众意见，接受公众监督。深化行政审批制度改革重点突出三个领域：一是投资领域。要进一步深化投资体制改革，按照谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的原则，真正确立企业和公民个人的投资主体地位。国家只批准或核准政府投资项目和关系经济安全、涉及整体布局和影响资源环境的项目，其他原则上由投资者自主决策、自担风险、自负盈亏。二是社会事业领域。加大对教育、医疗卫生、文化等社会事业和公共服务领域行政审批事项的清理、削减和调整力度，放宽社会资本进入的限制，打破垄断，公平准入，鼓励竞争。三是非行政许可审批领域。要认真清理一些部门和地方利用“红头文件”、地方性法规、规章、规范性文件等对公民、企业和其他社会组织提出的要求和限制性规定，对那些没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、备案、年检、监制、认定、审定事项以及准销证、准运证管理措施，要一律取消。通过对政府部门现有管理职能、审批事项的审查评议和清理，力争2012年公布第六批取消和调整的行政审批事项，为深入推进政府职能转变和机构改革打好基础。
（二）全面提高依法行政水平。各级政府及其工作人员要全面贯彻依法治国基本方略，自觉尊重和维护宪法和法律的权威，严格依法行政，建设法治政府。行政执法是政府大量的、日常的行政活动，事关法律要求的实施，是依法行政的重中之重。今年要以规范行政执法为重点，切实提高各级政府工作人员依法行政的意识、能力和水平。要按照规范执法、公正执法、文明执法的要求，对任何公民、法人和其他组织的合法权益都要平等保护，对一切违法行为都要严肃追究，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义。要完善行政执法体制，在横向上，继续推进相对集中执法和综合执法，整合执法资源，切实解决多头执法、交叉执法问题；在纵向上，要根据不同层级政府职能的特点，合理配置执法权限，减少执法层次，下移执法重心。要规范执法程序，保证执法过程和结果公正。要改进执法方式，凡通过教育能够达到执法目的的，要慎用或者不用处罚和强制手段。要建立健全行政裁量权基准制度，避免执法的随意性。要完善执法经费保障机制，彻底解决执法经费与罚没收入挂钩的问题。要严格执行执法人员资格制度，落实执法责任制。当前，人民群众对一些地方基层执法的意见比较大，特别是在涉及征地拆迁、食品安全、环境保护、安全生产、社会治安等领域，乱执法、滥执法、执法寻租与执法不力、渎职失职、自由裁量权过大等问题并存，直接损害了一些群众的切身利益。要认真清理基层执法项目，规范基层执法行为，建立健全执法信息公开、时限承诺、结果查询等制度，着力解决执法粗暴、方法简单等问题，坚决纠正在执法中滥用职权、办事不公、假公济私等行为，维护群众合法权益。
（三）进一步深化政务公开。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出，“要坚持有序扩大社会主义民主，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。”各级政府及其部门要认真执行政府信息公开条例，扩大行政决策和管理事务公开的范围和领域，提高政府工作透明度，创造条件让人民群众更好地监督政府。一是推进财政预决算公开。近些年这项工作已经取得积极进展，今年力争有更大突破。要尽快实现中央部门预算、地区和部门预算分配、政府投资项目预算向社会全面公开，不断细化公开内容。二是推进公共资源配置和交易信息公开。凡自然资源开发利用、土地使用权出让、国有产权转让、大额资金使用、工程建设、政府采购等涉及市场准入和竞争性事项，都要依法公开招标或拍卖，并将过程和结果全面公开。三是加强各级各类政务中心建设。各部门应把大部分接待、受理、咨询、办复等工作转移到政务中心集中办理，这可以节省大量人力物力，有利于精简机构和提高效能。原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。不管谁来办事、办什么事，都在一个窗口受理、咨询和办复。四是加强电子政务建设。大力推行和规范网上办公和网上审批。把行政事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复，为群众办事提供更多便利。
（四）进一步降低行政成本。现在，一些党政机关办公花钱大手大脚，公务接待大吃大喝，奢靡之风屡禁不止，行政成本日益攀高，与人民群众要求政府把更多的物力财力用于改善民生的呼声背道而驰，社会反映强烈。这种状况必须尽快改变。今年重点抓好以下方面：一是严格控制“三公”经费预算规模，全面推进“三公”经费公开。按照中央部署，“三公”经费预算今年继续实行零增长，并有所压缩。要进一步扩大中央一级公开“三公”经费的部门，细化经费公开内容，并推动地方政府“三公”经费公开。继续清理公务用车，下大力气减少公务用车总量，规范公务用车使用和管理，加快推进公务用车制度改革。规范执法执勤用车和国有企业、金融机构用车的配备使用，加强对越野车配备使用的管理。严禁国家公务员参加可能影响公正执行公务或用公款支付的高消费活动。二是深化庆典、研讨会、论坛过多过滥问题专项治理。重点加强对节庆类活动、公祭类纪念活动以及党政机关主管的社会组织举办研讨会、论坛活动的管理，完善制度规定，严格审批程序和经费管理，坚决制止和取消那些增加基层负担、形式大于内容的活动。同时要加强对博览会、体育运动会的规范管理工作。对各类经批准允许举办的论坛、节庆和博览会、体育赛事等活动，都要严格控制规模，厉行节约，坚决反对铺张浪费。三是全面清理和从严控制党政机关楼堂馆所建设。要严格审批程序，从严控制建设标准，规范建设资金来源和管理方式。对违反规定的要限期整改或停止，并严肃追究责任。
（五）加强廉政建设和深入开展反腐败斗争。当前，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。要充分认识经济社会发展新阶段反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，进一步坚定信心、加大力度，坚定不移地推进反腐倡廉工作。今年要着力抓好以下方面：
第一，扎实推进惩治和预防腐败体系建设的各项长期性、基础性的制度建设。邓小平同志曾讲过：制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要从源头上预防和治理腐败，必须坚持不懈地推进重点领域和关键环节体制机制改革，全面加强制度建设。当前重点抓好三个方面制度建设：一是深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批。二是深化政务公开，全面推进权力公开透明运行。三是加快建立统一规范的公共资源交易市场。政府投资和使用国有资金的工程项目、土地使用权和矿业权、国有产权、政府采购这四个方面，必须全部纳入这一市场进行交易，并将准入、程序、过程和结果向社会公开。
第二，着力解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题。一要继续深入治理征地拆迁、住房保障、土地管理、食品药品安全、环境保护、安全生产、涉法诉讼、信访维稳等方面的突出问题。暴力拆迁的问题在目前一些地方依然屡禁不止。各级政府和有关部门要强化对征地拆迁的监管，认真执行房屋征收与补偿条例等有关法律法规，严格依法办事。今年全国各地保障性住房建设的力度进一步加大，要切实加强对保障性住房建设、管理、分配、使用等环节的监管，坚决纠正骗购骗租、变相福利分房等行为，真正把保障性住房建成民心工程、阳光工程、廉洁工程。要配合房地产市场宏观调控的政策，严厉查处囤地圈地、违规用地、土地闲置浪费等行为。要加大对食品药品安全、安全生产、环境污染等重大事故的责任追究力度，严肃查处玩忽职守、失职渎职、瞒报谎报的行为及其背后隐藏的腐败问题。二要重点强化对社会保障基金、住房公积金、救灾救济资金、扶贫资金和涉农资金管理使用情况的监督，加强对民生领域投入的专项审计，确保这些直接关系老百姓切身利益的宝贵资金取之于民、用之于民，不发生跑冒滴漏和挪用滥用现象。这应当成为一条高压线。三要着力纠正重点行业的不正之风。继续治理教育乱收费，纠正医药购销和医疗服务中的不正之风。深入治理公路超期收费等违规收费行为，这个问题近两年又出现反弹。纠正公务员考录和国有企业事业单位招聘中的不正之风。这是近年行业不正之风的一个新发领域，必须将其扑灭于星火状态，不能任其发展成燎原之势。
第三，切实加强对领导干部的监管，促进廉洁从政。一是全面落实廉政准则，认真执行领导干部报告个人事项的制度，特别要报告个人收入、房产、投资等有关事项。应当加快推进领导干部报告个人事项向社会公开的步伐，并加强抽查和审查监督，确保所报告事项的客观性、真实性。加强对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员的管理。二是依法依规约束领导干部行为，严禁领导干部利用职权插手政府采购、工程承包、土地矿权拍卖、企业上市及重组等经济活动。这些领域是权力最易介入的活跃、敏感地带，也是易发贪腐行为的“重灾区”。三是继续整治领导干部违规收受礼金、有价证券、支付凭证、商业预付卡问题，治理违规建房或多占住房、买卖和出租经济适用房或廉租房等保障性住房问题，治理违规放贷以及利用职权以委托理财等形式谋取不正当利益等问题。四是完善重大事项集体决策制度。要健全重大事项决策规则和程序，科学分解权力，合理配置权力，明确决策责任，推动重大决策过程和结果公开，防止“一把手”的权力无限膨胀、监管失控。五是加强对领导干部的审计监督。认真执行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，充分发挥经济责任审计在加强干部管理监督、保障国家经济社会健康运行中的“免疫”功能。
第四，深入开展重点领域专项治理工作。一是加强国有企业反腐倡廉工作。近年来，国有企业领导人员贪腐问题在社会上反响强烈。据《法制日报》下属《法人》杂志社发布的“2011年中国企业家犯罪报告”，在选取的国有企业管理人员犯罪案件88个样本中，贪腐金额每人平均3380万元，其中光明集团前董事长冯永明一人就贪污7.9亿元，如果去掉这一特殊案例，平均每人贪污金额也达2077万元，而2010年这个数字是957万元。加大力度治理国企腐败问题刻不容缓。要严格执行国有企业领导人员廉洁从业有关规定，规范国有企业领导人员薪酬管理、股权激励和职务消费，严格执行企业招待费向职代会报告制度。加强对企业领导人员特别是主要负责人的监督和责任制考核。加强国有资产监管，特别是参股企业和国外境外国有资产监管。二是加强社会领域防治腐败工作。近些年来，教育、卫生等社会事业和公共服务领域的腐败问题大有加剧之势。要切实加强各级各类学校反腐倡廉工作，认真解决在招生录取、基建工程、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信等方面的突出问题。要认真开展行业协会、市场中介组织和非公有制企业等防治腐败工作，引导社会力量有序参与反腐倡廉建设。三是深入推进工程建设领域突出问题专项治理，坚决遏制工程建设领域腐败行为易发多发势头。重点抓好国土资源、交通运输、铁路、水利、电力等领域以及资格资质审批、项目决策、招标投标、土地出让、规划管理、建设实施、资金管理等环节的治理工作，加强工程建设项目质量安全管理。四是注重防治发生在农村、城市社区、企业工厂等基层的腐败问题，保护人民群众的合法权益。要严肃查处少数基层干部侵占挪用惠民资金、违规处置集体资产、侵吞集体收益等问题，严厉打击参与、纵容和支持黑恶势力欺压群众等行为。改进基层便民服务，坚决纠正推诿扯皮、刁难群众、吃拿卡要等行为。
第五，坚决查处各类违纪违法案件，严厉惩处腐败分子。要严肃查办发生在领导机关和领导干部中贪污受贿、失职渎职的案件，严重损害群众经济权益、政治权益、人身权利的案件；严肃查办发生在工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发等领域的案件，国有企业和金融机构中内幕交易、关联交易、利益输送的案件；严肃查办违反政治纪律和组织人事纪律的案件，司法领域贪赃枉法、徇私舞弊的案件，为黑恶势力充当“保护伞”的案件；严肃查办商业贿赂案件，依法查处跨国（境）商业贿赂行为，加大对行贿行为的惩处力度。对腐败案件发现一起坚决查处一起，不管涉及到哪个部门、哪个人，都要一视同仁，决不手软、决不姑息，让人民群众看到希望。
注：本文作于2012年3月。