制度主义的研究路径关注村民自治的制度实践在国家政权建设的历史进程中的地位，大部分研究表明在“乡政村治” 的制度构架下，村民自治制度作为一项国家民主制度构架仍然有局限性，在没有完成宪政构架的情况下，村民自治无法让基层政权真正成为公共服务部门，公民权利也无法最终建立起来 。这种局限性更直接地表现在乡村干部在这一权力结构中的混合角色，以及这种混合角色所可能带来的困境，徐勇用“代理人”与“当家人”概括村民选举后的村干部的双重角色[33]，吴毅则进一步指出村干部的“双重边缘化”困境，使得村干部在更多情况下只能是村庄秩序中消极无为的“守夜人”或“撞钟者”。与这种混合角色相应，基层治理广泛采用非正式权力技术，“软硬兼施”、“正式权力的非正式运作”等成为国家与农民关系的实践状态。[乡村干部的多重角色及基层治理中复杂的权力运作过程，从反面论证了中国农民并不是现代民主政治下按照公共规则行事的现代“公民”，各种消极的反应方式恰恰是其真实而普遍的一面，当代中国农民的形象要比“弱者”或历史推动者的角色复杂得多。这种复杂性来源于“文化”的复杂性，直接决定了“权力”的复杂呈现。