中石油西三线引入民营资本或将引发蝴蝶效应
陈柳钦
（中国能源经济研究院，北京，100733）
中国能源经济研究院（China Institute of Energy Economics，英文缩写：CIEE）是以中共中央机关报人民日报旗下传媒中国能源报为依托,在国家能源委员会和国家能源局的支持下建立的专业能源经济研究平台。中国能源经济研究院是全面研究中国能源经济问题的研究机构，致力于打造服务于国家能源战略决策、统筹协调、行业管理和企业发展的能源智库。
长期以来，民营资本无法实质性融入垄断行业。而石油行业是民营资本呼声较大、最希望进入的行业。中石油、中石化和中海油等国企大鳄在传统的油气行业独占鳌头，一直控制着从生产、冶炼、营销到运输等的各个环节。较长一段时间以来，在众多石油企业中，戏称存在“饿虎”和“羔羊”的强弱族群，可能也不为过。
国务院在2005年2月正式发布“非公经济36条”后，具备资质的非公有资本具有包括石油行业在内的矿产资源的探矿权、采矿权，非公有资本进入商业性矿产资源的勘查开发也受到鼓励。但在生产、开发、销售过程中，民营企业难以和石油大集团公司形成竞争，特别是在短期内，行业垄断格局难以改变。2010年5月，国务院下发的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”）明确指出，鼓励民间资本参与石油天然气建设并进入油气勘探开发领域，支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。“新36条”由于其实施细则尚未出台，故该规定一直处于“空转”状态。
进入2012年以来，受欧债危机和全球经济不景气以及国内宏观调控的影响，中国经济增速减缓，下行压力逐渐加大，整体表现相当艰难，有关部委落实“新36条”的步伐加快、力度加大。2012年2月22日，国家发改委召开45 个部门参加的会议，要求各部门落实民间投资“新36 条”，争取今年上半年出台落实实施细则。2012年3月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议确定今年《政府工作报告》重点工作，其中工作的第七个重点任务就是出台引导民间投资健康发展的“新36条”实施细则。4 月25 日，国家能源局发布消息称，该局有关司局分别编制了油、电、煤、天然气以及新能源领域的鼓励民间投资发展实施细则，有望于6 月底前印发。从能源领域细分行业来看，煤炭、天然气管网以及天然气分布式能源和新能源领域，民间投资有望获得进一步突破。5月23日，国务院常务会议提出11项举措确保增长，启动一批事关全局、带动性强的重大项目，鼓励民间投资参与铁路、市政、能源、电信、教育、医疗等领域建设。5月25日，作为对实施细则的回应，国务院国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》，明确提出了14条具体意见。关于民间资本进入垄断领域的政策在逐步升温，石油行业的垄断格局或将待解。
整个5月，为落实“新36条”，破除各类“玻璃门”，各部门鼓励和引导民间投资健康发展的细则正紧锣密鼓地制定、出台。恰逢鼓励民间投资“新36条”部门细则密集出台之际，5月23日，中国石油集团董事长蒋洁敏在出席该公司2011年度股东大会媒体见面会表示，在西气东输西三线建设方面，将引入民营资本，天然气管道建设投资将持开放态度，引进战略性投资者。西气东输三线工程是经国务院批准的国家重点项目，是国家能源重大骨干管网工程，工程主要包括一条干线、五条支干线、三条支线。干线西起新疆霍尔果斯口岸，东至福建省福州市，全长5000多公里，途经新疆、甘肃、宁夏等10个省、自治区，设计输量每年300亿立方米，气源来自中亚国家，预计2015年全线投产。届时，三条西气东输管线将与陕京一、二线以及川气东送管道共同组成国内横贯东西、纵穿南北的综合天然气管网，可长久、稳定地缓解国内多个省市的天然气需求压力。
西气东输三线工程最引人瞩目的信息披露就是引入民资。蒋洁敏强调，在西气东输三线的建设上将会更加开放，引入政府控制的相关投资和其他所有制投资，“其他所有制投资中肯定包括民营资本”。此前，由国有石油企业修建的油气长途运输管道项目从未有民资进入。5月30日晚，国家重点工程“西气东输三线工程项目”投资人合作框架协议签署仪式在北京举行。与过去此类项目有所不同，中石油一改以往项目投资全部由中石油自有资金出资的模式，而是引入了全国社会保障基金理事会、城市基础设施产业投资基金和宝钢集团有限公司等作为股东。其中，全国社保代全民管理社会保障战略储备，如同全民的全民，产业基金由全国民营企业的联盟——全国工商联支持设立，并引入大量的民间资本，如同民营的民营。这次合资合作，表明了在国家标志性重点项目面前，国有企业和民营企业都有平等的参与机会。这一项目开创了全民资本投资于大型央企国家重点项目的新模式，也标志着中石油对全民及民营资本的开放迈出新的步伐。国务院“新36条”出台后，中石油率先将国内外勘探开发、炼油化工、成品油销售等，涉及上中下游超过100个项目向民营企业开放。而此次将西气东输三线工程作为向社会资本开放的最大项目，意义更加深远。这意味着，国有垄断行业开始向包括民企在内的战略投资者开放，而西气东输三线工程项目将代表全民资本的全国社保基金和代表民间资本的产业基金，按照同等条件、同等待遇、同时引入国家重点工程项目，更是国内首创。中国石油此次融资，是对目前中国传统融资体制的一次创新。以往在国内融资，要不就是银行的钱，要不就是公司自己的钱，要不就找外资。而中国石油这样融资，一方面是国家重大工程需要，保证基础设施建设的同时，也把国家资金用好了、用活了。另一方面，外部资金介入使得能源建设项目投资进一步透明化，为项目投资争取一个比较好的回报环境。这说明，中国石油顺应投资多元化潮流。国际上融资都是和金融财团结合的，中国石油引入这个模式，增强了中国石油建设重点工程的能力，同时使得社会更认可项目财务的透明化，增加了社会公信力。
石油行业的集中度太高已经严重影响了市场公平竞争，解决的方式当然就是打破这样的一种过度垄断的局面，更多的开放民营资本的进入，符合国家的整合利益，也符合消费者的利益。只有以积极的态势应对，民营资本才有望进入更多的石油领域，争取更多竞争的机会。石油是一个战略行业，不应有所有制形式方面的约束。重要的是通过安全、技术、节能、社会等一系列技术标准确立市场准入标准。民营资本的进入是增强市场竞争的有效途径。目前的民企和中石油、中石化、中海油三大石油巨头，并不是竞争关系，而是优势互补的关系。但对于一个拥有13亿人口并且经济快速增长的国家，仅仅靠三个集团来解决石油问题肯定是解决不了的。这就给民营石油企业一个非常大的空间。民营油企的进入对整个石油战略格局的未来将会产生重大影响。在不断获得政策支持后，现在已颇具实力的民营油企将不会只满足于下游，还将向石油行业的中上游进攻。中国石油选择吸纳民资是有利于双方的双赢行为。天然气管道建设收益虽不是暴利，但稳定且持续时间长，对民营企业来说具有相当的吸引力；而一旦民资进入，不仅会加快天然气管网的建设，还会带来产权的多元化，有利于第三方监督并促进投资效率。
近五年来，央企国有产权交易中，70%是由各类民间资本受让的。由此看来，民营资本介入国有企业发展一直是常态化的。民间资本进入石油等垄断性行业是一种趋势，有利于经济发展。此次中石油西气东输建设吸纳民营资本，表明未来民营资本进入垄断行业的速度将进一步加快。中石油方面表示，无论是国有还是民营资本，两者共同投资于中石油的项目，将公平对待，一视同仁。认清国企和民企在目标和利益上的一致性，摈弃国与民争利的狭隘思路，并厘清发展方向，这样才能对中国的国企、央企有一个理性的认识。这样，作为全球第二大经济体的中国，国民经济才会形成协同效应和规模效应，整体的经济优势才可以在国际社会充分发挥出来。中国石油此次释放明确信号，可能会产生蝴蝶效应，促使大量民营资本入场。
该文主要内容发表在《中国能源报》2012年6月4日头版