简论党的领导制度改革

 

曹思源

 

目前存在的主要弊病

 

与文化大革命中几次党代会所通过的党章相比，中共“十二大”到“十七大”所通过的党章有一个重大的进步，就是具备了党内三权分立的雏形，重新明确了党的决策权属于党代表大会，执行权属于中央委员会，监督权属于纪律检查委员会。这就意味着文化大革命之后，中共党内三权关系的改革开始起步了。这是十分可喜的苗头。美中不足的是，“八大”党章规定的党代表大会年会制至今尚未恢复。现在的情况是：各级党代表大会五年才开一次。开了几天会，发言、投票、鼓掌、欢呼之后，党代表各自回家，基本不再起作用了，党代表大会也不存在了。这样，就难以及时有效地执掌决策权。

于是，许多本应当由党代表大会作决策的事便大权旁落，由党委会作决策。党委本应是各级党代表大会的执行机构，但由于党代会和党代表在绝大多数时间均形同虚设，所以几十年来，党委（尤其是党委的一把手）实际上是自己决策，自己执行；大权独揽，无人制约。这就容易犯错误，甚至犯大错误，并且犯了大错误还难以及时承认和纠正。

纪律检查权本来也是与同级党委的执行权分立的。现行党章第十九条已经规定，党委会和纪律检查委员会一同由党代表大会选举产生。这两个机构理应平行、互不统属。这是起码的形式逻辑。但是党章随后有一个重大失误，它规定纪检委受同级党委领导，使其难以对近距离的同级党委实行纪律检查，大大降低了纪检工作的效率。这是惩治贪官污吏工作长期满足不了广大党员和人民群众要求的制度性原因之一。

概括起来，目前党的领导体制中尚存在的主要弊端是：

（一）作为执行机构的党委及其主要领导人的权力过于集中，在组织制度上得不到有效的制约和监督。决策权、纪检权全部集中于执行机构手中。

（二）党的决策机构虚置，难以保证决策程序的规范性和决策内容的科学性，并使决策失去了最重要的纠错机制。

（三）党的纪律检查机构规格不到位，纪检权被置于党务执行机构之下，实际上成了党委权力的一部分，很难独立发挥应有的作用。

正如邓小平所说：权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生“文化大革命”的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。（《邓小平文选》第二卷第329页）

 

落实党内分权制衡的方案

 

为了使党少犯错误、不辱使命，我们需要在系统总结国内外经验的基础上，进一步推进党内分权制衡的改革。为此，特提出以下改革方案，供研究参考。

建议落实中国共产党的各级代表大会为党组织的权力机构，县级以上（包括县，下同）各级党代表大会分别选举产生三个级别相同的机构：党代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。这三个机构都受同级党的代表大会领导，对党代会负责并报告工作。它们各自的职责简述如下：

 （一）决策权

县以上各级党代表大会实行党代表常任制（每届任期五年）和专职专薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为了提高效率减少支出，党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表由2000多人降为500人左右，县党代表50人左右，省、市依此类推。

各级党代表大会选举产生党代会常务委员会，为党代表大会的常设机构（负责筹备和召集党代会）；其人数为党代会代表人数的1／10，并设常务主席1人、副主席1人，处理常委会日常事务和组织调查研究。

各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同，但要增加一项：每年举行一次大会，审议同级党的执行委员会的工作和纪检委员会的工作。遇有紧急情况，由党代会常务委员会召集党的非常代表大会。

党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举权和罢免权，但无权插手其具体业务活动，同时他们还受全体党员投票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民群众中的影响力。

 （二）执行权

各级党代表大会选举产生7～9名委员，组成同级党的执行委员会，设书记1人、副书记1人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权上大体相当于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是由常委掌握，普通的党委委员很长时间才参加一次全会，在一定程度上成了党内花瓶，不必再虚设了。

各级党的执行委员会对党代会负责并报告工作，接受审议。执行委员会的日常工作必须及时向同级党代会常务委员会通报备案。

党的执行机构并非单方面接受决策机构的监督和制约，它在执行工作中如果发现决策有误或不甚完善，可以对决策机构及其常务委员会提出抗辩，并提请重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的余地。

（三）纪律检查权

各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会，由5～7名纪检委员组成，设主任1人、副主任1人。

纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部（包括党代表大会代表、执行委员会委员等）进行纪律检查，但无权干预其日常工作；各级纪检委同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。

各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作，重大问题可以向上级直至中央纪律检查委员会报告。

现实生活告诉人们，执行权往往权力最大，滥用的可能性和危害性也最大。因此，改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在我们的改革方案中，由于党的决策机构由虚变实，党的纪检机构升格独立，便有利于上述改革重点的实现。

三种权力既然要分立和互相制衡，那么，三个机构的成员就不得互相兼职。党代表大会的代表中，如果有人被选入党的执行机构、纪检机构任职，在其任职期间，则应辞去代表职务，以免角色冲突。在过去的体制下，代表只是五年开一次会的虚职，搞点兼职似乎并无矛盾；但在党内领导制度改革之后，党的决策权、执行权、监督权三权分立制衡，党代表大会代表专职专薪，他再去兼任执委或纪检委，就很不合适了。

我们不妨设想一下，如果当年中共“八大”落实了党代会常任制以及决策权与执行权的分立，毛泽东只能在中央决策机构或执行机构二者之中担任一个机构的领导职务，文化大革命必须每年一次接受全国党代会和地方各级党代会审议的话，那场空前浩劫还能够持续那么漫长的岁月么?

以上关于党内分权制衡的改革方案只是一个基本轮廓，比较简略。为了抛砖引玉，先提出来供讨论批评，然后再逐步细化。方案接近成熟之时，还有待于启动党章修改程序。

 

2012.7.30