6月26日，全国人大在第二次审议预算法修正案草案时，删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这也意味着，一段时间以来，给予地方政府发行地方债券来为基础设施建设融资的改革进路嘎然而止。而就在去年下半年，中央政府允许上海、浙江、广东和深圳进行地方发债试点，还被人们解读为地方政府即将获得自主发债权的一个重大改革信号。

　　据分析，这一政策上的重大转向，是因为“一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达十万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视”。根据国家审计署的数据，截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。而今明两年面临还债高峰期，为了缓解地方政府的财务压力，据说不少银行已经对相关债务进行了展期。

　　防范地方政府债务过快增长可能带来的金融风险，似乎是不允许地方政府举债，乃至进一步停止地方政府自主发行地方债券的根本原因。更有学者指出，因为地方政府不是完整的责任主体，允许其发债，可能出现竭泽而渔的情形，最终产生的风险或成本还是要百姓兜底。总之，反对地方政府发债的逻辑不外乎是，允许地方政府发债会给金融体系带来巨大风险，因此必须加以禁止。然而，这一逻辑似乎并不周全。

　　我们给定某些条件，逻辑上的确可以推导出应该反对地方政府发债的观点。然而，仔细分析起来，这些条件本身却未必是成立的。

　　首先，若地方政府确可以在不影响其提供地方公共产品和服务的前提下，做到财政预算收支平衡，则地方政府自然就没有必要进行任何形式的举债，包括发行地方政府债券。显然，这是一个周延的逻辑命题。然而，地方政府真的可以在不发生财政赤字的条件下履行好公共服务职能吗？答案基本是否定的！

　　大体而言，地方政府开支分为两类：日常性开支和资本性开支。日常性开支能够而且应该要求收支平衡是各国国际惯例，在此不必赘言。而用于基础设施建设为主的资本性开支，由于一次性支出大，收益期限长，依靠本期税收或收费根本无法实现收支平衡。面对这类支出与收入的期限不匹配问题，各国地方政府无不需要依靠各类负债来为其资本性开支进行融资。无论考察美国、日本，还是西欧各国，允许发行地方公债来为基础设施建设融资，这也是国际惯例。

　　那么，在继续由地方政府负责基础设施建设决策的同时，是否可以把支出责任上收到中央政府呢？显然，这种决策与责任不对等的安排将导致各个地方政府竞相向中央政府提出过多的基础设施建设要求，结果是一来肯定会超出中央政府的财政承受能力，二来必然导致许多无效率的基础设施投资。当然，也许有人会建议中央政府把基础设施建设的决策权和支出责任一并上收。然而，由于大部分基础设施主要服务于地方性居民，往往属于典型的地方性公共产品，中央政府在这类地方性公共产品的供给决策方面并不具有充分信息，相比于由地方进行供给决策必然更缺乏效率。这也正是财政联邦主义理论主张地方性公共产品应该由地方政府来提供的原因所在。

　　正是由于地方政府必然要承担进行基础设施建设并为此融资的责任，因此，有学者指出，中央政府禁止地方政府举债的要求也许根本无法落实，而只能改变地方政府负债的方式，譬如，在公开发行地方政府债券的方式被禁止的条件下，各种隐性的负债方式便通过各类“金融创新”而大行其道。这就引出了第二个可以反对地方政府发行债券的条件：其他的负债方式从效率和风险控制等方面要优于发行地方政府债券。这个条件成立吗？

　　在财政预算不允许出现赤字的法律要求下，中国地方政府进行基础设施投资而事实上发生的负债，其主要形式便是地方投融资平台公司向各商业银行的借款。这些由地方政府提供了显性或隐性担保的借款，是否比地方政府直接发债能积累更少的金融风险呢？笔者认为，由于以下几个原因，导致对该问题的答案倾向于为否定。第一，相比于需要自己承担风险的个体投资者，国有控股的商业银行可能更加不在意地方政府的偿债能力及财政信用。

　　第二，由于地方政府可以设立多个投融资平台公司向不同的商业银行借款，因此，地方政府的真实负债信息很难被各个银行所掌握，因此可能发生过度授信，而地方政府公开发债则要求债务透明化，从而有利于对地方政府信用进行准确评价。第三，投融资平台公司作为国有企业，本身存在公司治理不健全，地方政府难以监督其运营的问题，从而加大了经营性风险而可能最终导致金融风险；而地方政府发债将更容易受到地方人大的监督与制约，从居民到人大代表再到地方政府官员，其委托代理链条要少于前一种情形。

　　根据上述分析，反对地方政府发债说存在明显的逻辑瑕疵，因而是没有说服力的。

　　当然，笔者并不认为地方政府发债就必然是一种低风险的负债方式。能否降低由地方政府发债给金融体系带来的风险，取决于两个方面：一是资本市场自身的有效性；二是地方人大在何种程度上能够真正形成对地方政府的监督与制约。显然，中国当前在这两个方面都还很不理想。这的确意味着地方发债同样可能是高风险的负债方式。然而，既然地方政府一定会负债，既然隐性负债存在诸多难以克服的缺点，那么，通过资本市场的改革来提高其有效性，从而构成对地方政府发债的预算硬约束；同时，通过地方人大制度改革，增强地方人大对民意的代表性，从而强化居民的福利偏好对地方发债的约束力，则是更加合意的增强地方政府作为责任主体的财政责任，改善地方政府负债模式的改革方向。