财经专栏 文/谢逸枫
中共十八届三中全会2013年11月12日正式闭幕，开启了中国房地产未来走向市场机制发展新的时代。根据十八届三中全会公报提出“要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。”即使“公报”未正面涉及新型城镇化规划草案、户籍制度改革、金融制度改革与土地制度改革具体方案、房地产调控长效机制、住房保障制度、房产税、住房与房价调控一系列问题，出现制度性的全面深入改革。但是为“推进土地改革和强化房地产转向市场机制”指明了明确的方向与新的发展思路。一方面是赋予农民更多财产权利，建立统一城乡建设用地市场，形成国有建设用地管理机制。有利打破土地垄断与增加市场供应，平抑房价上涨。另外一方面是强调政府与市场的关系，通过市场机制解决房地产发展过程中的住房保障与住房问题的矛盾，建立住房供应双轨制。三是为促进调控长效机制打下坚实的基础，一手抓土地制度改革一手抓住房保障供应体系，并就金融制度、财税制度、产权制度、土地制度、经济体制等问题进行了原则性的指示。
此前今年3月份十八大报告首次提出改革征地制度，强调要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。而今年10月29日中共中央政治局集体首次专题学习“住房”课，做出“坚持市场化改革方向”的表态，意味着以行政抑制调整为市场机制为导向的政策调控方式正式全面转向。日前国家发改委、住建部、中央财经办等高层领导及几家央企负责人参加的闭门调研会上，新型城镇化、房地产调控长效机制等问题都被重点讨论，内容包括目前房地产市场存在短缺和过剩并存局面，未来将从工业用地中腾挪部分土地加大住宅用地供应，以及房产税扩围等。毫无疑问，三中全会影响深远，推动房地产业关键要素逐步市场化。三中全会之后公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》内容更细，将会提及房地产、住房保障、房产税等系列主题。未来中央政府将大力推进土地制度改革，强化房地产转向市场机制发展，建立住房供应双轨制与调控长效机制，促进房地产市场健康长期发展。
一.三中全会引领房地产市场机制改革与发展方向，诠释了中国经济体制改革从启动、展开，到建立和完善的发展过程，推动了房地产业从住房改革探索到“人、地、金”三要素逐步房地产市场化的进程。国家征地行为的强制性以及对征收补偿机制的主导性使我国土地一级市场成为了一个典型的买方垄断市场。在这样的市场背景下，地方政府竞争出现的零地价、低地价行为的产生，可以看成是垄断所造成的消费者剩余，对农民不合理的征收补偿则可以视为垄断所带来的生产者剩余。国家垄断一级市场通过消费者剩余与生产者剩余造成社会福利的无谓损失。1980年住宅商品化政策首次提出，标志着我国住房制度改革的起步。1984年的十二届三中全会，开启了经济体制改革和社会主义市场经济之路。1988年十三届三中全会继续深化改革，同时随着我国房地产市场的诞生，我国住房制度改革也在全国范围内如火如荼的展开。1993年的十四届三中全会，确立了我国社会主义市场经济体制的基本框架。住房商品化也在此后正式展开，个人住房贷款业务开放，有效地刺激了居民个人住房消费。
2003年，中国加入 WTO后的十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，此次会议规划了今后十年的经济改革蓝图，使中国改革进入了完善社会主义市场经济体制的新阶段。此次会议后，房地产市场蓬勃发展，在国民经济中的支柱产业地位日益显著。经济适用房在住房供应体系中的比重明显下降，商品住宅成为主力，土地招拍挂政策的出台，标志着房地产市场“人、地、金”三要素的全面市场化。十一届、十四届及十六届三中全会对房地产业发展起到关键性作用，210月29日国家主要领导人说到，“住房问题既是发展问题也是民生问题”，可以看出，房地产市场与经济发展密切相关，关系到国民经济及社会民生。作为我国经济发展及改革的指引性会议，历届三中全会及其后出台的相关政策对于房地产市场的形成及发展也起到了关键性作用，其中第十一届1978）、十四届（1993）和第十六届（2003）三中全会对于房地产产业发展具有里程碑式的意义。显然十八届三中全会则对房地产指明了发展方向与市场机制改革的思路，是一次巨大的“理论与实践”意义价值的升华。
二.三中全会不仅在顶层设计高度上推进土地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，实际上为建立统一国有建设用地管理机制铺垫基础。从我国城乡建设用地市场运行的实际状况来看，出现了两种运作模式：（1）法律框架内“转、征、供”三位一体的运作模式；（2）集体建设用地自发地、直接地进入市场流转，形成“非法的、隐形的”的市场。在第一种运作模式下我国农村集体建设用地资产属性无法显现，农民的收益却只能停留在最初依据农业用途进行补偿部分，无权参与土地发展权增值的分配，极大地损害了农民的权益；而在第二种运作模式下巨大的潜在利益、相关监管部门监管能力的有限性以及地方政府对流转的纵容，使得隐形流转盛行，严重干扰我国土地市场正常秩序。此前7月22日，在武汉调研时，国家主要领导人就特意来到武汉农村综合产权交易所考察。总理在黑龙江考察时也表示，要配套推进土地管理制度改革，并带动金融和保险更好地支持服务农业。在备受热议的国务院发展研究中心公开的“383”改革方案中，土地制度改革就被视为改革三大突破口之一。该报告提出：一是放开准入，引入外部投资者，加强竞争；二是深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”；三是深化土地制度改革，集体土地入市交易。
而在10月29日国家主要领导人又首次针对房地产问题表态，提出要构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，千方百计增加住房供应，同时要把调节人民群众住房需求放在重要位置，倡导符合国情的住房消费模式。到十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革思路。因此，土地制度改革涉及各方重大利益，无论是推进新型城镇化、还是改变地方政府对土地财政的依赖都有至关重要的作用，由此也可以期待土地制度改革成为后面“决定”的重头戏。虽然土地改革至关重要，但也可能最难推进。特别是其实质是中央与地方之间的博弈，在触及任何一方利益时，都会受到阻力。可让地方政府放弃这块“肥肉”谈何容易？今年前10个月北京政府出售了1490万平米土地，超过了2012年全年。截至目前，北京年内的土地收入近1400亿，预计今年的土地收入有望超过2010年的历史最高点1638.5亿元。而根据财政部王湛生数据，2013年前9个月全国土地出让收入高达2.68万亿元人民币，同比增幅近50%。再看北京房价，9月新屋售价同比上涨16%，远高于全国平均涨幅9%。而上海为17%，广州和深圳则达到20%左右。在一线大城市，由于土地价格不断上涨，水涨船高之下房价也跟着疯涨。
三.从公报内容看，改革力度达到甚至超过业界的预期，预计随后将要出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文将有更多更详细的表述。土地改革方面，仅“建立城乡统一的建设用地市场”这一句话便具备丰富的内涵，说明土地价格的形成机制要完善。从目前的国有单独垄断收储的方式和城市建设用地、农村建设用地两轨运行的方式，逐步向一轨的方向并行，所谓的“双轨制”。目前中国土地市场结构呈分割状态，在产权，用途，市场，价格等方面表现出强烈的二元特征，造成的直接后果就是市场垄断和市场割裂并存，一方面排除了市场机制，造成了农地非农化过快过渡；另一方面驱使地方政府过度征地和逐利，形成了城市建设用地紧缺、农村建设用地浪费的畸形局面。我国目前城市建设用地面积为419万公顷，仅为国土面积的0.4%，由于近年来消耗过快，目前供应已日趋紧张。根据国土部预测，“十二五”期间全国建设用地需求就高达311万公顷，与此同时，截止2011年末，全国仅剩新增建设用地指标244万公顷，意味着到不了2015年，中国城市建设用地指标即将告罄。目前农村建设用总面积为1660万公顷，人均建设用地面积247平米/人，均为城市的4倍。
从提高土地利用效率角度来看，庞大的农村建设用地可以作为城市建设用地的重要补充。但由于农村土地无法自由进入城市建设用地市场，“摊饼式”征地无法满足日益增长的城市建设用地需求，大量农村闲置土地无法及时利用，人为推高了地价以及房价，农民购房变得更加困难，进一步提高了农民“进城”的门槛。土地制度改革是眼下中国最迫切的改革议题之一，并称很期待土地制度改革能有实质突破，建议开放土地市场，把土地转让从政府行为转变为市场行为，政府不再作为土地市场的唯一出让方，而应成为监督土地市场公平公开透明运作的仲裁者和监督者。而在“383”方案中也指出“对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，”这样地方政府的土地出让金收入将受冲击，从而地方政府的债务偿付能力更趋恶化，这就要求财政体制做出相应的变化，譬如将地方政府的一部分事权收归中央政府，同时为地方政府寻找其他财源比如房产税等。
四.通过梳理从建国以来颁布的土地政策可以看到，由于牵涉到诸多复杂问题，土地改革很难一蹴而就，只可能是一个渐进和长期的过程。1950年6月，中央颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，土地改革从1950年冬开始，到1953年春基本结束，实现了“耕者有其田”，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。自1953年到1956年，初步建立农村土地集体所有制。在农村社会主义改造阶段，加入农业生产合作社的农民必须把私有土地转为合作社集体所有。而在1954年颁布的新中国第一部《宪法》中，明确规定国家为了公共利益需要，可以依照法律规定的条件，对城市土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。1962年，出台了《农村人民公社工作条例修正草案》，规定全生产大队范围内的土地包括宅基地，都归生产大队所有，一律不准出租和买卖；但是，社员的房屋永远归社员所有，可以自由买卖和租赁。
1978年，举世瞩目的农村实行家庭联产承包责任制推行，农民获得土地承包经营权。次年，颁布《中外合资经营企业法》，规定了场地使用权，允许出租批租土地给外商使用，以法律的形式首次打破了国有土地无偿使用制度。到了1982年，修订后的《宪法》规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制。其中宪法第十条明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1988年，《土地管理法》也做了第一次修订，修订版增加了土地使用权可以依法转让的条文，并规定由用地单位支付土地补偿费和安置补助费，总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的20倍，随后在1998年第二次修订中被提高至30倍。至于被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》提出，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖等方式，为国有土地使用权拍卖制度的建立奠定了法律基础。
十年后土地制度再度取得突破。2002年，颁布《农村土地承包法》，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；而通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。2007年出台《物权法》，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。紧接着2008年又通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。但规定土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途。
2013年中央一号文件再度关注土地制度问题，在其《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。同时，全面开展农村土地确权登记颁证工作。用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。此外，加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例；加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。不难看出，在现行城乡土地流转制度下，一方面农民无法取得土地增值收益，缺乏住房购买力，另一方面，农村建设用地无法向城市快速、自由流转，加剧了土地资源稀缺了局面，间接推高了房价，两方面均对农民市民化产生消极作用，客观上形成了对城镇化进程的阻碍。
五. 通过实施严格的农村土地制度，加快建立统一市场的步伐，已成为加强农村土地管理工作的重要任务。1.完善农村土地产权制度。城乡统一的建设用地市场的交易对象是城乡建设用地土地权利，但在农村建设用地市场上交易对象并不明晰，其表现在农村建设用地权属不明，财产权利不完整等方面。从上述问题出发，解决统一市场交易对象问题首先是应完善农村土地产权制度。农民集体应该拥有与城市国有土地产权相一致的完整土地财产权利，这样才能保证城乡建设用地同地、同权，促进其平等合理流动。我国城市建设用地交易主体同交易客体一样相对明晰，但我国集体建设用地交易主体，特别是供给主体，即农村土地所有权主体是模糊的。虽然《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都明确规定了农村土地（含建设用地）所有权主体为“农民集体”，但现实中很难对“农民集体”做出明确界定。目前在我国农村，农村集体集体入地已基本上分给村民小组，所有权证一般是以村民小组为地域基础进行载明，村民小组的成员也长期作为本小组土地的经营人与管理人，因而将村民小组明确为农村土地所有权的主体实至名归；此外还要赋予生产小组完整的权利，只有村民小组及其成员完整拥有土地权利视为才能视为集体土地所有权存在真正主体。
2.健全土地税法体系。为了促进城乡统一建设用地市场的健康、规范发展，必须对现行法律相关条款进行修订，为城乡统一建设用地市场的构建提供法律保障。首先，要修改《土地管理法》第四十三条、第六十三条等相关规定，取消任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地的硬性规定，逐步允许农民集体所有的土地在符合土地利用规划的前提下依法进入建设用地市场。其次，应改变我国物权法轻权力重管理、以债权替物权的思路，鼓励和保护土地所有者、使用者对各项土地权力的发挥。建立统一市场还应有与之配套的税收体系，应在借鉴国有土地税收征管的基础上，在保证农村集体应有收益的基础上，与社会分享土地发展的效益，充分发挥土地税收在土地增值分配方面的作用。3.统一城乡利用规划和地价体系。建立城乡统一建设用地市场，需要各级政府站在当前经济发展实际，并对未来态势作出科学预测分析的基础上统一编制城乡土地利用规划和发展规划，其重点应放在将符合规划用于建设用途的土地进行造册登记，明确划定进入建设用地市场交易的土地范围。在科学规划城乡建设用地后，也应建立同城市建设用地类似的农村集体建设用地定级估价体系，科学地确定农村建设用地不同区域的地价水平、不同使用类型的基准价格，以及建立相应的流转标定地价体系，从而建立起完整、统一的城乡地价体系。
六. 三中全会之后是中国房地产从调控周期进入制度建设周期的最佳时间窗口，应抓住房价回调的关键时期，抓紧出台制度化的治本之策，在土地制度、税收制度和房地产调控长效机制、住房保障供应体系建设方面形成完善的制度体系，形成健康的房地产市场机制。第一，建立公正的房地产土地出让制度。加大城市土地供给，保障城市人口增加所需要的住房建设用地；加大城市土地供给，保障城市人口增加所需要的住房建设用地；改革土地出让方式，在坚持“招拍挂”制度的前提下，遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，不应片面地强调“价高者得”的标准，应当明确对企业资质要求、土地用途、规划方案及有关配套指标的公示要求，合理确定标底价格，甚至是零底价起拍，以防地方政府人为抬高地价；改革土地出让金制度，将土地出让金与房产税进行合并，实行逐年征收的方式。第二，建立健康的房地产税收体制。借鉴发达国家经验基础上结合我国当前实际，建立健康的房地产税收体制，按照“宽税基、少税种、低税率”的原则，简化税种，消除不合理收费，加强持有环节税收征收，降低流转税税负水平，以消除繁杂和不合理税收推动不合理的房价。具体按照简化税种，扩大征税范围的原则，将房产税、城镇土地使用税、城市房地产税及土地闲置费合并为房地产税，由房地产所有者和使用人缴纳，按年征收，分期上缴，这样更为合理，也更有利于降低住房价格。
房地产转让以所得税为主，取消营业税、土地增值税，对房产增值部分实行随持有房产年限的增加而税率递减的交易环节所得税政策，这样既抑制投机和过度投资，又不伤害正常的二手房交易，还能使房价更为理性。第三，建立合理的房地产投融资体制。当前为了促使在房价的博弈过程中开发商能够主动降价，就必须对当前的房地产业去杠杆化，借助金融杠杆，提高开发商自有资金比例及贷款利率。多年来，房地产企业自有资金不足，为了达到国家对房地产项目自有资金比例的要求，不惜采用各种变通的方式套取银行贷款来充当自有资金，房地产企业还透过关联企业贷款、挪用已开工项目资金、向省外企业借款以及销售回款再投资等方法来拼凑自有资金，以低成本或无资本扩张。去杠杆化会使得开发商加快对住房的销售回笼，减少捂盘惜售，哄抬房价的行为。同时，尽量鼓励开发商直接集资，比如发行债券、募集资金等，实现风险自担。第四，形成合理的社会收入分配制度。合理的收入分配制度能够阻碍当前我国出现的一些家庭拥有多套住房，把房产当作主要投资品从而推动房价的行为。同时，降低中小企业的税负和降低对中低收入者的个税水平，提高最低工资标准，以增加中低收入者的收入。
目前住建部、发改委等部委参与制定的房地产长效机制的方案，亦强调通过土地、财税等相关制度的改革，建立房地产调控的顶层设计，促进房地产市场回归市场化。由于长效机制的建立是一个渐进式的过程，不可能一蹴而就。其中，被视为长效机制重中之重的房产税短期不会大面积铺开，短期来看，地方政府的财权仍将以土地财政为主。但相关准备工作也在进行。目前高层在做顶层设计中，已经开始考虑对于开征房产税获取立法支持。与此同时，保障房的管理完善被学者反复提及，市场化方向是住房保障制度顶层设计的一大原则。构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。促进供应被放到了前所未有的高度。在提到供应体系建设时，习近平总书记强调，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。要千方百计增加住房供应，可见高层推进供应释放的决心。尤其是住建部牵头，涉及发改委、财政部、国土部、农业部、民政部等多个部委正在筹备住房保障的顶层设计，对多年住房保障的经验进行总结，并从保障的范围、方式、机制、目标和原则出发进行完善。其实从年初以来，出现房价明显上涨的一线城市和二线热点城市，都不约而同地加大了土地供应的力度。
据中国行业研究网所录的数据，今年前三季度，北上广深4个一线城市积极采取措施，努力增加住宅用地供给，成效较为明显：北京市前三季度在土地交易市场共推出住宅用地835公顷，其中商品住宅用地供应589公顷，同比增长128%，接近过去5年年均供应量的九成；上海市前三季度供应住宅用地789公顷，同比增加37.7%，较前5年平均供应量增加6.2%；广州市前三季度供应住宅用地526公顷，同比增加229%，较前5年平均供应量增加17%；深圳市供应住宅用地115公顷，已经接近前5年平均138公顷的供应量。可以预期，以一线城市为代表的住宅供应量明显不足状况或将逐步得到改善。不过新政在制度建设上仍需完善，特别是住房支持政策，注重发挥政策的扶持、导向、带动作用，调动各方面积极性和主动性。另外是土地政策，坚持民生优先，科学编制土地供应计划，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地。在财政政策方面，适当加大财政性资金对保障性住房建设投入力度。并且综合运用政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营。建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，开拓一条新的发展路线。