2013年中央经济工作会议于12月13日落下帷幕，会议延续了“稳中求进”的总基调不变，在宏观调控上继续实施“积极的财政政策和稳健的货币政策”。基调虽然未变，但在具体内容和操作含义上蕴含着变化。会议提出了切实保障国家粮食安全，大力调整产业结构，着力防控债务风险，积极促进区域协调发展，着力做好保障和改善民生工作，不断提高对外开放水平六大任务。2014年的宏观政策可能会更多地延续过去一年中性的操作特性，而且可能会出现变相的偏紧效果。在保持合理的融资信贷增长水平的基础上，更强调直接融资比例的提高。房地产调控手段将会更为间接，从保障性住房和土地供给角度进行间接的调节。防控地方政府债务上升到了更为重要的高度，但关键难点可能在于平衡经济增长与债务风险之间的关系。
2013年12月23日，中国社科院副院长李扬在京透露，据测算，2012年，中国全社会的债务规模达到111.6万亿，占当年GDP的215%。上述数据显示中国全社会的杠杆率已经很高，去杠杆再所难免。李扬是在“中国国家资产负债表分析”国际研讨会上说这番话的。在本次会议上，社科院“中国国家资产负债表研究”课题组发布了其最新研究成果——《中国国家资产负债表2013》。该报告显示，截至2012年末，中国住户部门未尝贷款余额16.1万亿元，占GDP比重为31%；2012年，非金融企业部门债务余额58.67万亿元，占GDP比重为113%；将中央政府债务和地方政府债务加总，得到2012年末政府债务总额27.7万亿元，占GDP的比重为53%。仅以金融部门发行的债券余额作为其债务，2012年末，金融机构债券余额合计9.13万亿元，占GDP比重18%。将上述四个部门加总，得到中国经济整体的债务规模为111.6万亿元，全社会杠杆率为215%。
从总量上看，中国的总债务水平低于大多数发达经济体，但比南非之外的其他金砖国家都要高，尚处于温和、可控阶段。不过，鉴于中国的债务水平近年来上升较快，各方应当对此保持警惕。如果将地方债务或者更宽口径的主权债务考虑在内，中国的政府(主权)债务将有较大增长并带动总债务水平有较大幅度提高。对此，绝不可坐视不管。中国铁路总公司(以下简称中铁总)的负债达到3万亿元大关。数据显示，截至今年9月30日，中国铁路总公司总资产4.84万亿，负债3.06万亿元，税后利润-17亿元。根据计划，2013年铁路固定资产投资计划总规模为6600亿元，其中基本建设投资5300亿元。中铁总完成今年的铁路基建投资目标不成问题，但是如果投资一笔就是一笔负债，对于公司来说不一定是好事，数据还显示，中铁总目前有1.55万亿元的在建工程。今年前三季度，中铁总资产增加3592亿元，负债增加2716亿元。因为铁路建设资金主要靠贷款、发债，中铁总的负债与中国铁路发展高度正相关，基本上铁路修建多少投资多少，中铁总的负债基本就会增加多少。
中国社科院今天发布的《中国国家资产负债表2013》称，2012年中央政府与地方政府加总债务接近28万亿元，占当年GDP的53％。其中地方债务19.94万亿元，须引起高度关注。另外，企业部门杠杆率已经达到113％，超过OECD国家90％的阈值，在所有统计国家中高居榜首，值得警惕。报告称，如果将非金融企业、居民部门、金融部门以及政府部门的债务加总，那么全社会的债务规模达到111.6万亿元，占当年GDP的215％。这意味着全社会的杠杆率已经很高，去杠杆在所难免。 截止2012年底，中国地方政府债务规模预计在19.9万亿元人民币，这将意味着，与截止2010年底的债务规模10.7万亿元相比，翻了一倍。
虽然过去几年，宏观调控的基调都是“积极的财政政策和稳健的货币政策”，但在具体实施上却存在较大的不同，尤其是在货币政策方面。回顾过往，2011年“稳健的货币政策”则体现的是紧缩，不仅存款准备金率提高到了21.5%，新增人民币贷款也由2010年的7.95万亿元减少到7.47万亿元；而2012年和2013年“稳健的货币政策”更多体现为中性，除了2012年上半年存款准备金率下调至20%外，新增人民币贷款基本都保持了9.7%左右的增速。如果2014年货币政策继续维持这种中性的特点，那么2014年的新增人民币贷款规模将在9.9万亿元左右。由于影子银行和地方政府债务规模持续扩大，防范金融风险的压力加大了，2014年的宏观经济政策在边际上存在趋紧的压力。另外，通胀压力也限制了货币政策放松的空间。
在货币政策的内涵上，此次会议额外强调了“改善和优化融资结构和信贷结构，提高直接融资的比重”。实际上金融危机以来，中国的融资结构已经发生了很大的变化，新增人民币贷款在社会融资中的占比已经从2008年的70%下降到了2012年的52%，而直接融资方面的企业债券融资占比已经从2010年7.9%上升到2012年的14.3%。显然“提高直接融资的比重”并不是指企业债券融资方面，或许更多指向股权融资的部分。在汇率政策上，不再沿用2012年“保持人民币汇率稳定”的提法，而是强调“推进利率市场化和人民币汇率形成机制的改革”。过去三年多，“汇率稳定”主要体现的是人民币保持缓慢升值的态势，人民币中间价已经从2010年9月底的6.8升值至目前的6.1，累计升值幅度已经超过10%。随着中国经常项目盈余的改善，人民币已经趋近于合理水平。2014年人民币单边升值的格局可能会改变，汇率的浮动区间很可能扩大，更多的让市场的力量来决定人民币的走势。在财政政策的内涵上则与2012年基本一致，依然是“调整财政支出结构，完善结构性减税政策”。
工业用地的“廉价”供应模式在中国成为制造业大国的道路上发挥了非常大的作用，但如今却成为阻碍产业升级、结构调整，抑制工业企业创新，激化产能过剩，推升了房价的罪魁祸首。长期以来，工业用地占比较高，而且廉价。40个大中城市供应土地中，工业用地占比稳定在40%-50%，而住宅用地占比仅为20%左右。就城市用地构成而言，根据国际经验，工业用地一般不超过15%，居住用地一般占45%。自2000年以来，商业用途平均地价增长了2.7倍，居住用途平均地价增长了4.2倍，而工业用途平均地价只增长了54%。工业用地价格低廉不仅间接推升了居住房价，而且工业用地在量上的过度扩张也是导致居住用地供应不足的重要原因。廉价工业用地是在用居民的高房价作为补贴，实际上就是工业剥削了居民。如果能够减少工业用地及其优惠，尤其是产能过剩行业的工业用地，转而变成住宅用地，这无疑有利于提高住宅的供给，并压低暴涨的住宅用地价格。可见，此次会议并非完全淡化房地产市场调控，而是在手法上更为间接和市场化，从供给端和住宅用地的角度来间接调控房地产，而不是要抑制需求。
我国铁路投融资既有模式以银行贷款、债券发行等路径依赖性、低交易成本融资模式为主，但这种债务性融资模式利息负担较重，实际执行成本较高。目前，中铁总的资产负债率已快速爬升到62.6%的高位，但2004年末铁路资产负债率却只有26.6%，2007年也不过42.4%，资产负债率如此快速升高以及流动比率、速动比率、资本化比率等相关财务指标的退化不能不让人担忧其趋势。近些年，铁路的发展面临诸多不确定性因素，从腐败案件多发，到‘7·23’动车事故，再到铁道部撤销，铁路一直处于风口浪尖上，原来银行追着铁道部给贷款，现在银行对铁路都不愿意放贷，形势变化谁都没想到。为了解决铁路资金紧缺问题，比较可行的思路是：首先，提高铁路自身的盈利能力，包括运价市场化(提价)、提高铁路系统的管理经营能力等。第二，给予政策补贴，包括允许土地出让、税收优惠、公益性铁路给予补贴等。然后，在以上基础上吸引社会资本投资铁路，例如投资区域性铁路及支线建设，投资铁路发展基金等。
《铁路“十二五”发展规划》指出，到2015年，全国铁路营业里程达12万公里左右，其中西部地区铁路5万公里左右，复线率和电化率分别达到50%和60%左右。预计2015年铁路旅客发送量将达40亿人、旅客周转量将达16000亿人公里左右，货物发送量将达55亿吨、货物周转量将达42900亿吨公里左右。今年8月19日召开的国务院常务会议要求加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，切实做好明后两年建设安排。确保在建项目顺利推进，投产项目如期完工，新开项目抓紧实施，全面实现“十二五”铁路规划发展目标。虽然中铁总负债节节攀升，但是实现铁路既定规划目标变得艰难。预计到2013年底，全国铁路营业里程预计达到10.23万公里，与到2015年12万公里目标相比，仍有1.77万公里任务需要完成。如果要实现铁路“十二五”发展目标，那么预计2014年和2015年，每年需要新增铁路里程8850公里左右，是2012年和2013年每年新增铁路里程将近两倍。按照目前的投资成本，8850公里需要资金或近一万亿元。根据铁路“十二五”资金安排，明后年的资金量只有8000多亿元。
此次中央经济工作会议的一个突出特点是，把防控债务风险作为2014年经济工作的六大主要任务之一。这从侧面说明，审计署近期结束的债务审计调查结果可能很不乐观，已经引起了高度重视。目前一些学者估计的地方债务规模在28万亿元左右，审计署的调查结果很可能超出预期。“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。”债务的短期风险主要是还本付息所带来的流动性压力，它不仅会挤占实体经济的资金，还会变相地推高经济的资金成本。“加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。”这些都属于长期制度性建设方面的内容。
不过，防控债务风险与保持经济增长稳定短期内是有矛盾的。在产能过剩的压力下，制造业投资的意愿一直不强。因此，基建投资和地产投资成为过去两年稳增长的两个重要引擎。一旦要防控地方政府债务增长，必然会收紧基建投资的融资来源，从而打压基建投资，会对短期经济增长形成抑制。从宏观的层面上讲，防控债务风险的关键是如何平衡债务风险与经济增长之间的关系。市场目前对2014年政府经济增长目标的预期存在分歧。一种看法认为，鉴于保障就业的要求，增长目标会维持7.5%不变；而另一种看法则认为，增长的下降是改革必须承受的代价，增长目标会下调至7%。在其他宏观条件不变的情况下，如果真正加强防控债务风险的话，恐怕下调经济增长目标会更现实一些。
中国社会科学院(CASS)研究也称，截止2012年底，中国政府债务总规模在将近28万亿元人民币。中国债务审计的官方数据尚未公布，预计规模在15-20万亿元之间。这将推升市场对中国实际债务水平及由信贷拉动增长的相关忧虑。国际评级机构惠誉(Fitch)在今年4月曾下调中国主权信贷评级，并对中国地方政府债务风险提出警告。 财经时评 文/谢逸枫2013年12月23日，社科院副院长李扬表示，地方政府债务19.94万亿。同时，中国社科院 今日在北京发布了中国第一份资产负债表报告。报告显示，中国国家净资产在2011年已超过了300万亿元。报告中发现，中国国家净资产在2011年已超过了300万亿元。报告同时指出，国家整体资产负债率呈上升趋势，债务风险相应提高。此外，中国国家净资产增加额持续小于当年GDP，表明并非全部GDP都形成了财富积累。其中不少是无效GDP。总资产中存货比例激增，表明产能过剩问题严重。报告认为，主权部门的资产大于负债，净资产为正，表明在相当长时间内中国发生主权债务危机的可能性较低。2013年12月23日，社科院副院长李扬表示，2012年中央政府与地方政府加总债务接近28万亿，占当年GDP的53%。其中地方政府债务19.94万亿，须引起高度关注。另外，企业部门杠杆率已经达到113%，超过OECD国家的90%，在所有统计国家中居榜首，值得警惕。如果将非金融企业、居民部门、金融部门以及政府部门的债务加总，那么全社会的杠杆率已经很高，去杠杆在所难免。他是在中国社科院经济学部和社科院经济所联合举办的中国国家资产负债分析国际研讨会上表示的。